Профил на Български хелзинкски комитет СНЦ

7/7 Настояваме да оттеглите проекта и да изпълните влязлото в сила на 29.06.2023 г. съдебно решение на АССГ, по адм. дело № 3066/2023 г., като незабавно преустановите незаконната си практика да отказвате издаване на лични документи на български граждани.

6/7 В духа на изложеното тук становище е и практиката на българските съдилища до момента – вж. решенията по следните административни дела на Административен съд – София град: адм. дело № 749/2022 г., адм. дело № 11694/2021 г., достъпни тук: https://search-sofia-adms-g.justice.bg/Acts/GetActContent?BlobID=328930d4-1c8b-4be2-b218-245765ed7cd8 и тук: https://search-sofia-adms-g.justice.bg/Acts/GetActContent?BlobID=e41583a2-d650-4d7d-b95c-e8914c4f22e5. 

5/7 Липсата на документ за самоличност ограничава правото на личен живот, лишава засегнатите от тяхната гражданска самоличност и маргинализира необратимо цели общности. В случай че предложените промени бъдат приети, те ще противоречат на Закона за българските лични документи, но и на на други нормативни актове от по-висок ранг, гарантиращи правата на човека - Конституцията, Европейската конвенция за правата на човека, Хартата на основните права на Европейския съюз. По данни на МРРБ от май тази година, достъпни тук https://www.parliament.bg/pub/PK/57077549-354-06-414.pdf, над 70 000 българи са със заличен в НКНПА постоянен адрес, поради което изпитват затруднения при снабдяване с лична карта. Вместо властите да разрешат този сериозен проблем, МВР опитва да усложни ситуацията, като промени ПИБЛД и задължи заявителите да представят документ, с който за тях ще е невъзможно да се снабдят.

4/7 В същото време, да се изисква удостоверяване по чл. 92 от ЗГР е напълно излишно, тъй като заявяването на адрес по тази разпоредба има за последица отразяване на данните за новия адрес в НБД Население, а от тази база данни черпи данни и информационният фонд за българските лични документи, който се поддържа в МВР.

3/7 Ако се приемат предложените промени, МВР ще се узакони практиката на органите на МВР  да отпращат лицата, които заявяват лична карта, но са със заличен постоянен адрес в НКНПА.

2/7

Предложените промени предвиждат ново задължение за заявителите на лична карта в случаите на заличаване на адреса им от Националния класификатор на настоящите и постоянни адреси (НКНПА). Това ново задължение се състои в представяне на удостоверителен документ от друг административен орган, за това че са заявили постоянен адрес. Твърди се, че с предложените промени ще се разрешат затрудненията с издаването на първа лична карта на българските граждани при определена хипотеза. Но всъщност промените целят да легитимират на подзаконово равнище незаконната практика на МВР да отказва издаване на лична карта на лица, чиито постоянен адрес е заличен от НКНПА.

1/7

1. С проекта на постановление за изменение и допълнение на Правилника за издаване на българските лични документи (ПИБЛД) се предлагат норми, които противоречат на Закона за българските лични документи (ЗБЛД). Това е така, тъй като с това постановление се въвежда ново изискване при заявяване на лична карта. Неизпълнението на това изискване би било основание за отказ да бъде издадена лична карта. А съгласно чл. 1, ал. 3 и чл. 4, ал. 4 от ЗБЛД основанието и редът  за отказ да бъде издадена лична карта се определят единствено със закон. Компрометираната регистрация по постоянен адрес не е предвидена изрично в закон като основание за отказ да бъде издадена лична карта. Въвеждайки за пръв път ново изискване за издаване на лична карта, което не е предвидено в закон в тесния смисъл на това понятие, предложеният подзаконов нормативен акт е очевидно противозаконен и като такъв би подлежал на отмяна.

4. Общи бележки по транспонирането на Директива (ЕС) 2024/1499 и Директива (ЕС) 2024/1500 на Европейския парламент и на Съвета

Множество разпоредби на транспонираните директиви не са намерили никакво отражение в законопроекта, а следователно и няма да бъдат транспонирани. Законопроектът е лишен от задълбочен анализ на ефективността на работата и независимостта на КЗД, за наличието на човешки, технически и финансови ресурси (член 1 във всяка от директивите), за това дали през последните години Комисията ефективно е изпълнявала правомощията си по повишаване на осведомеността, предтвратяване на дискриминация и насърчаване на равноо третиране (член 5 от директивите), за ефективността на проверките на КЗД и адекватността на способите й за събиране на доказателства (член 8 от директивите), за случаите, в които е изпълнявала правомощията си по водене на дело от името на жертви или на встъпване или присъединяване по висящи дела (член 10 от директивите), за сътрудничеството с граждански организации (член 14 от директивите), по издаване на препоръки и следенето за изпълнението им (член 15 от директивите), капацитета на органа да събира данни и публикуваните от него проучвания през последните години (член 16 от директивите) и др. Нещо повече – БХК, като най-голямата и най-стара гражданска организация за защита на правата на човека в България, не е бил потърсен за консултации във връзка с изготвения законопроект за транспониране на директивите. Всичко това води до извода, че настоящият законопроект не е продукт на задълбочен анализ и обществена дискусия, а напротив – подлага на обществена дискусия силно ограничено и дори превратно разбиране за необходимото за транспониране на двете директиви.

Предвид горното, призоваваме законопроектът да бъде оттеглен и да бъде сформирана работна група с широко участие на граждански организации с доказан експертен опит и публикации в сферата на защитата от дискриминация, която да изготви нов, съответен на нормите на директивите, законопроект.

3. Относно правомощието на КЗД да встъпва по граждански и административни дела, свързани с прилагането на принципа на равно третиране

Както отбелязахме по-горе, разпоредбата на чл. 47, т. 5 от ЗЗДискр. в сегашния си вид не съответства на Директива (ЕС) 2024/1499 и Директива (ЕС) 2024/1500 на Европейския парламент и на Съвета, но не в частта си относно предварителното съгласие на жертвата на дискриминация.

Съгласно кореспондиращите членове 10, първи параграфи и на двете директиви, националните органи по равенството трябва да имат правомощието да встъпват във всякакви граждански и административни дела, свързани с прилагането на принципа на равно третиране. Това делата да са “свързани” с прилагането на принципа не означава, че той е главен предмет на съответните дела, а още по-малко – че делата следва да са образувани по определени закони.

В разрез с това, настоящата редакция на чл. 47, т. 5, предложение последно гласи, че КЗД може да встъпва като заинтересувана страна по дела, но само ако те са заведени “по този закон или други закони, уреждащи равенство в третирането”. Такова ограничение на кръга дела според реда, по който са образувани, не съответства на директивата.

Предлагаме при изменения, свързани с транспонирането на двете директиви, разпоредбата на чл. 47, т. 5 от ЗЗДискр. да добие следната редакция: “обжалва административните актове, постановени в нарушение на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, завежда искове пред съда и се присъединява или встъпва като страна по граждански и административни дела, свързани с равенство в третирането”.

В контекста на правомощието по членове 10, трети параграфи, точки (а) от всяка от двете директиви (националният орган по равенството да може да води съдебни производства от името на жертвите), националното ни право има такова изискване за одобрение от жертвата – страна в съдебно производство, и това са правилата на чл. 32, точки 3 и 5 от ГПК и чл. 18 от АПК – разпоредбите относно представителството по пълномощие. Именно представителството по пълномощие, както е уредено в двата процесуални закона, представлява “национален закон или практика … включително правило, изискващо одобрението на жертвата” (чл. 10, параграф първи от двете директиви). Следователно, когато КЗД изпълнява това свое правомощие, тя следва при започване на делото да представи пълномощно от лицето, което твърди, че е жертва на дискриминация. В ЗЗДискр. няма разпоредба, чието изменение да се налага с оглед на транспонирането на директивите по отношение на това правомощие на КЗД.

В конеткста на правомощието по членове 10, трети параграф, точки (б) от всяка от двете директиви (националният орган по равенството да може да участва във вече образувани съдебни производства в подкрепа на една или няколко жертви), националното ни право не съдържа изискване за одобрение нито конкретно от жертвата (иницииралата производство страна), нито от която и да е страна в производството. Възможността за участие на трето лице в гражданското ни съдопроизводство е уредено в Глава шестнадесета, Раздел ІІ на ГПК. В българския административен процес пък има само две хипотези на участие на трето лице в образувано съдебно производство, а именно – присъединяването като страна при оспорване на общи административни актове (чл. 182, ал. 3 от АПК) и при оспорване на подзаконови административни актове (чл. 189, ал. 2 от АПК). Нито една от двете разпоредби не съдържа изискване за предварително одобрение и следователно такова не следва да се съобразява при присъединяване на КЗД в такива производства. Дискусия заслужава въпросът дали разпоредбата на чл. 47, т. 5 от ЗЗДискр. е достатъчна, за да легитимира процесуално присъединяване на КЗД при оспорване на индивидуални административни актове, доколкото тези производства също са “съдебни производства”, но АПК не съдържа в Глава трета, Раздел І разпоредба, допускаща присъединяване на заинтересовано лице; той предвижда заинтересованите лица, различни от оспорващия, само като страна, конституирана в началото на делото (чл. 153, ал. 1 от АПК) и е под въпрос възможността на КЗД да се присъедини във вече образувано съдебно производство по оспорване на индивидуален административен акт. В този случай нашето становище е, че правото на КЗД да се присъедини във вече образувано производство следва да може да се извлече пряко от чл. 47, т. 5 от ЗЗДискр., която норма е специална спрямо общите правила на АПК. Следователно, и по този въпрос в ЗЗДискр. няма разпоредба, чието изменение да се налага с оглед на транспонирането на директивите.

На последно място внимание заслужава въпросът с различните други видове съдебни производства по АПК, доколкото директивите изискват възможност за участие на КЗД във всякакви граждански или административни съдебни производства (напр. при отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт, производства за обезщетения, отмяна на влезли в сила съдебни актове, защита срещу неоснователни действия и бездействия на администрацията и предвидените видове съдебна защита при изпълнение на административните актове и съдебните решения – искова, по обжалване на действията на органа поизпълнението и за възстановяване и обезщетяване). И в тези случаи нашето становище е, че правото на КЗД да се присъедини във вече образувано производство следва да може да се извлече пряко от чл. 47, т. 5 от ЗЗДискр. като специална спрямо общите нправила на АПК норма. Следователно, и по този въпрос в ЗЗДискр. няма разпоредба, чието изменение да се налага с оглед на транспонирането на директивите.

2. По § 2 от ЗИД на ЗЗДискр.

Неправилно в мотивите към законопроекта е посочено, че членове 10 от двете директиви, във връзка с чието транспониране е изготвен законопроектът, изискват предвиждане в националните разпоредби на одобрение от страна за участието на КЗД в съдебно производство. Разпоредба с такъв смисъл не се съдържа в нито една от двете директиви.

Разпоредбите на първите параграфи на членове 10 и на двете директиви поставят като минимално изискване националните органи по равенство да имат правомощието да участват в съдебни производства както по административни, така и по граждански дела, свързани с прилагането на принципа на равно третиране по съответните антидискриминационни директиви. Видът на това участие в дела е уточнен в третите параграфи на тези кореспондиращи разпоредби и в двете директиви, а именно – националните органи по равенството да могат да завеждат дела от името на жертви, да участват в подкрепа на жертва, или да завеждат дело по свой почин в защита на обществен интерес и в случаите, когато не действат от името на конкретна жертва (actio popularis). В параграф първи и на двете разпоредби единствено е уточнено, че там, където националното законодателство съдържа условия, изискващи одобрението, при това не общо на “страна”, а конкретно на “жертва на дискриминация”, то директивата не изисква тези условия да бъдат пренебрегвани; правомощието на националния орган по равенство за участие в делото трябва да е съобразено с волята на жертвата. Систематичният прочит на първите параграфи в контекста на третите параграфи на членове 10 от двете директиви води до извода, че там, и само там, където националното право изисква одобрението на жертвата някой да я представлява или да встъпва като трета страна – помагач, при това само на жертвата, а не на “страна”, както в момента е заложено в законопроекта, то директивата не изисква тези разпоредби на националното право да се оставят неприложени.

Следователно транспонирането на двете директиви не налага въвеждане на ново изискване за предварително одобрение от жертва на дискриминация, а още по-малко пък от “страна” в съдебно производство за защита от дискриминация. Нормите на директивите само посочват, че ако има правило за одобрение от жертвата в националното право, директивата не го обезсилва.

И към настоящия момент КЗД има правото да встъпва като “като заинтересована страна”, но само в производства, образувани “по този закон [ЗЗДискр.] или други закони, уреждащи равенство в третирането” (чл. 47, т. 5 от ЗЗДискр.). Тази разпоредба не съответства на директивите, но не по отношение на въпроса с одобрението или предварително съгласие на жертвата на дискриминация. Въпросите за предварителното съгласие са уредени в общите процесуални закони.

Макар КЗД да е квазисъдебен орган, неговите членове не са магистрати, някои от тях дори не са юристи, а други, макар да са, нямат процесуален опит; те не са съдии. КЗД е орган по равенството, който е натоварен със специфични функции да установява и бори случаи на дискриминация и трябва да бъде независима основно и преди всичко от изпълнителната власт.

Идеята членовете на КЗД да получат тази висока привилегия не отговаря на задълженията, които имат. Ако КЗД получи желания имунитет това би създало безнаказаност на членовете за действия или бездействия, би затруднило достъпа до правосъдие на жертвите на дискриминация, би създало условия за злоупотреба с власт и като резултат – би занижило допълнително доверието в органа. Имунитетът би създал невидим щит за правни действия, което като резултат подкопава правовата държава, построена върху защитата на правата на всички, но също и най-вече – на уязвимите. Не на последно място подобен имунитет би приравнило членовете на КЗД на магистрати, а това е недопустимо.

Будят озадачение мотивите към направеното предложение, в които се твърди, че членовете на КЗД, които не са подвеждани под наказателна отговорност след 2012 г., са изключение. Към това твърдение не е предоставена никаква съдебна практика или изследване, което да го удостоверява. Нещо повече – ако то е вярно, то почти всички членове на органа от 2012 г. би следвало или да са осъждани по частен ред, или срещу тях да има висящи такива дела.

На следващо място в мотивите се сочи, че воденето на дела срещу членовете във връзка с изпълнението на служебни задължения е основание за отвод по смисъла на чл. 22 от ГПК, в случай, че същото лице сезира КЗД с нов казус. Посочената разпоредба се отнася обаче до съдиите, каквито членовете на КЗД не са. Наред с това следва да се отбележи, че недоволните от актовете на Комисията страни могат да подложат решението на органа на съдебен контрол, както пред първоинстанционен административен, така и пред Върховния административен съд, в който случай съмненията за пристрастие биха загубили основание.

Неоснователно повдигнатите обвинения, пък дори и в частно наказателно дело, несъмнено причиняват дискомфорт и тревоги в личния живот на всеки човек, но същото се отнася и до членовете на всеки друг административен орган, решаващ важни обществени въпроси. Такава практика е злоупотреба с право, която следва да се адресира пред съда, пред който е заведена тъжбата срещу член на КЗД. Обвиняемите и по наказателни дела от частен характер се ползват с презумпцията за невиновност, имат на разположение процесуални средства за защита, а при провал на обвинението срещу тях им се дължат сторените съдебни разноски.

Разпоредбите на транспонираните директиви относно независимостта на националните органи по равенството пораждат по-скоро очакването въпроси относно бюджета на Комисията, както и за възможен конфликт на интереси, за неефективна вътрешна структура или нерегламентирано влияние върху членовете да бъдат по-подробно уредени в закона. Подобни усилия липсват обаче в законопроекта.

Горното води до извода, че търсената с изменението защита на независимостта на членовете на КЗД няма да укрепи същата тази независимост, а по-скоро ще доведе до безнаказаност. Тази мярка няма опора в директивите и не следва да бъде приемана.

Българският хелзинкски комитет (БХК) изразява отрицателно становище за законопроекта в частта му по § 1 и § 2. Същият не съответства нито на Директива (ЕС) 2024/1499 и Директива (ЕС) 2024/1500 на Европейския парламент и на Съвета, нито на мoтивите, с които е представен за обществено обсъждане. Основанията ни са следните:



1. По § 1 от ЗИД на ЗЗДискр.



С посочения параграф от законопроекта е предложено членовете на КЗД да се ползват от имунитет, с текст, сходен с чл. 132, ал. 1 от Конституцията: “При осъществяване на служебните си задължения членовете на Комисията не носят наказателна и гражданска отговорност за техните служебни действия и за постановените от тях актове, освен ако извършеното е умишлено престъпление от общ характер”. В мотивите към законопроекта това нововъдение е оправдано с два аргумента: разпоредбите на Директива (ЕС) 2024/1499 и Директива (ЕС) 2024/1500 на Европейския парламент и на Съвета относно независимостта на националните органи по равенство, от една страна, и с твърдението, че през годините са образувани наказателни дела от частен характер за престъпления по чл. 148 (клевета) и чл. 146 (обида) от Наказателния кодекс срещу членове на КЗД във връзка с произнесени от тях решения по преписки в Комисията, с които дадена страна в производството не е съгласна. Нещо повече – мотивите към законопроекта дори сочат, че след 2012 г. са “изключение” членовете на КЗД, които не са подвеждани под наказателна отговорност във връзка с постановени административни актове по производства за защита от дискриминация.



Нито транспонираните директиви, нито мотивите към предложеното разрешение обаче дават опора за подобно изменение.



Относимите разпоредби на транспонираните директиви – член 3 и в двете – се фокусират върху независимостта на органа преди всичко от правителството и поставят акцент както върху финансовото положение на органа, така и върху необходимостта от прозрачни процедури по подбор, подходяща вътрешна структура, висока компетентност на членовете на решаващия орган и прочее.



Принципно, имунитетът е привилегия, с която се ползват единствено представители на най-висши държавни органи и той им гарантира свободата да извършват задълженията си без страх от преследване. Имунитетът не позволява за времето, за което се заема съответната длъжност, лицата да носят отговорност за вреди от техните действия и срещу тях да не може да бъде възбудено наказателно преследване за някои престъпления. С подобна привилегия в България се ползват съдиите, прокурорите и следователите, а за сравнение – народните представители се ползват от защита само срещу наказателно преследване.



Не така стои въпросът с магистратския имунитет – магистратите имат действителна нужда от подобна конституционна защита, защото с техните действия пряко влияят на човешки съдби.