Профил на Стела Бояджиева

Във връзка с проект на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, в удължения срок на обществени консултации, като началник на отдел „Контрол по изпълнението на актовете и договорите“ и длъжностно лице по защита на данните, изразявам следното становище:

I. По процедурата за приемане на акта:

Проектът на постановление е публикуван първоначално за обществени консултации със съкратен 14-дневен срок, обоснован с неясни, противоречиви и фактически неправилни мотиви, които не съответстват на съдържанието на одитния доклад на Сметната палата и формулираните в него препоръки. Впоследствие срокът за обществени консултации е удължен до 30 дни, без да бъдат изложени мотиви за това изменение и без ясно и надлежно уведомяване на заинтересованите лица относно причините и момента на промяната.

Тази последователност на действията поставя под съмнение законосъобразността на проведената процедура и съответствието ѝ с изискванията на Закона за нормативните актове. 

Съгласно трайно установената съдебна практика на Върховния административен съд, неспазването на изискванията на чл. 26 от Закона за нормативните актове представлява съществено процесуално нарушение, което не може да бъде преодоляно чрез последващи действия, включително чрез удължаване на срокове без надлежни мотиви, и води до незаконосъобразност на приетия нормативен акт. В съдебната практика последователно се приема, че когато обществените консултации са проведени при първоначално незаконосъобразно определен срок, процедурата следва да бъде проведена отначало при спазване на законовите изисквания, тъй като нарушението засяга основни принципи на прозрачност, предвидимост и участие на заинтересованите лица.

При тези обстоятелства настоящата процедура следва да бъде прекратена и започната отначало при спазване на изискванията на Закона за нормативните актове, включително чрез публикуване на проекта с надлежно мотивиран срок за обществени консултации от не по-малко от 30 дни.

В противен случай съществува висок риск приетият акт да бъде отменен като незаконосъобразен поради съществени процесуални нарушения, свързани с провеждането на обществените консултации.

II. По приложените в рамките на обществената консултация документи:

Приложените към проекта документи – доклад и частична предварителна оценка на въздействието – съдържат съществени пропуски, които поставят под съмнение съответствието им с изискванията на Закона за нормативните актове и принципите на обоснованост и прозрачност в нормотворческия процес.

1. Липса на доказателствена обоснованост и информационни източници

Оценката на въздействието не съдържа ясно посочени информационни източници и фактически данни, въз основа на които са направени изводите относно необходимостта от нормативните изменения и очакваните резултати от тях. Това препятства проверимостта на изложените твърдения и противоречи на действащата нормативна уредба, която изисква оценката да се основава на фактически данни и анализ.

Съгласно практиката на Върховния административен съд (ВАС), липсата на реална обосновка и доказателствена основа представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила.

2. Липса на количествен анализ при наличие на структурни изменения

Въпреки че проектът предвижда структурни и организационни промени, включително преструктуриране на функции и промени в числеността, оценката на въздействието не съдържа количествен анализ на очакваните организационни последици.

Липсата на такъв анализ прави невъзможна преценката на ефективността и пропорционалността на предложените мерки и представлява съществен порок по смисъла на Закона за нормативните актове. В този смисъл е и трайно установената съдебна практика.

3. Формално представяне на алтернативни варианти

Представянето на варианти за действие е извършено формално, без реален сравнителен анализ между тях и без ясно обосноваване защо е избран именно предложеният нормативен подход. 

Липсата на мотивиран избор на вариант противоречи на принципа на обоснованост и поставя под съмнение необходимостта от предложените изменения.

4. Липса на ясна причинно-следствена връзка между проблемите и решенията

Обхватът на предложените изменения надхвърля установените проблеми, без да е представена ясна връзка между тях. Това създава риск от приемане на нормативни решения без доказана необходимост и в нарушение на принципа на пропорционалност.

Практиката на ВАС приема, че липсата на доказана необходимост от нормативна промяна представлява съществен порок на процеса по приемане на акта.

Установените пропуски представляват съществени нарушения на изискванията на Закона за нормативните актове, както и на принципите на обоснованост, прозрачност и предвидимост при изготвяне на нормативни актове.

Съгласно трайната съдебна практика на Върховния административен съд, непълнотата или формалният характер на оценката на въздействието представляват самостоятелно основание за отмяна на подзаконов нормативен акт, тъй като ограничават възможността за информирано участие на заинтересованите лица и препятстват обективната оценка на необходимостта от нормативната промяна.

При наличие на подобни пороци съществува значителен риск приетият нормативен акт да бъде отменен като незаконосъобразен поради съществени процесуални нарушения, свързани с неговата подготовка.

III. По конкретните предложения и изложените мотиви, свързани с отдел КИАД:

1. Историческа справка за създаването и дейността на отдела:

Отделът е създаден с ПМС № 171 от 2013 г., като самостоятелно звено към главния секретар, което да изпълнява дейности и задачи свързана с подпомагане на главния секретар при осъществяване на контрол по изпълнението на актовете и договорите на звената в администрацията. През годините функциите му са изменяни и допълвани, като контролната дейност на отдела значително се разширява. Всички изменение и допълнения на УПМСНА до настоящия момент, са надлежно предлагани и съгласувани от всички административни звена в АМС, като към момента нито едно звено не е изразявало становище за закриване на отдел КИАД. Включително звената, за които се твърди, че отдел КИАД препокрива функции (Главен инспекторат и Звено за вътрешен одит) не са изразявали становища в посока незаконосъобразност, неефективност или препокриване на функции на отдел КИАД с техните задължения. За първи път от създаване на отдела, в рамките на тези обществени консултации, и то в спешен порядък, предвид кратките срокове, с които разполага изпълняващия длъжността главен секретар, се прави такъв извод, независимо, че звеното функционира, респ. разширява функциите си и изпълнява законосъобразно дейността си вече повече от 12 години.

Съгласно функциите заложени в УПМСНА и в съответствие с Вътрешни правила, актуализирани със Заповед № В-229 от 16.09.2025 г., отдел КИАД:

• подпомага главния секретар при упражняването на контрол преди сключване на договорите, по които страна е администрацията на Министерския съвет (АМС);

• контролира и проследява изпълнението на сключени договори, по които страна е АМС;

• изготвя становища и предложения за предприемане на мерки във връзка с възникнали проблеми по изпълнението на действащи договори;

• извършва контрол върху изпълнението на задачите, възложени от главния секретар на административните звена;

• проследява изпълнението на заповеди и други актове, издадени от министър-председателя и главния секретар на Министерския съвет;

• анализира, обобщава и отчита резултатите от извършената от отдела контролна дейност, в т.ч. идентифициране на рисковете и потенциалните проблеми, както и предложения за оптимизиране на процесите и подобряване изпълнението в АМС;

• предоставя методическа помощ на административните звена по въпроси, свързани с изпълнението и контрола на договорите и вътрешните актове.

Нито една от тези функции и дейности, не е вменена нито по закон, нито по устройствен правилник на друго звено в АМС.

През 2025 г. отделът значително разширява дейността си, като контролните функции на отдела обхващат цялостната дейност в АМС (договори, вътрешни актове, заповеди, преписки и задачи) и водят до създаването на нови правила, процедури и добри практики. 

На ръководството е представен одобрен отчет за дейността на отдела през 2025г. в подкрепа на твърдението, че дейността на отдела е не само законосъобразна, но и изключително полезна и ефективна за цялостното изпълнение на администрацията.

На база на изпълнените за 2025 г. години дейности, установени проблеми и постигнати резултати, отделът участва и в изпълнението на значими цели за 2026 г., утвърдени от министър-председателя (рег. № 02.11.-13/16.02.2026г.), а именно:

1) Подобряване на ефективността и добавената стойност при изпълнение на задачи в администрацията на Министерския съвет чрез: 1. Извършване на анализ на дейността на администрацията; 2. Провеждане на вътрешно проучване сред служителите за оценка на взаимодействието, координацията и работната среда; 3.Разработване на предложения за подобряване на взаимодействието между звената и оптимизиране на работните процеси; 4. Разработване и въвеждане на Етичен кодекс/Кодекс за поведение на служителите в АМС; 5.Разработване и прилагане на механизми за приемственост при назначаване на нови служители и при напускане на служители.

2) Подобряване на контрола по изпълнението на актовете на Министерския съвет чрез: 1. Извършване на анализ на действащия ред и практики за контрол по изпълнение на актовете на Министерския съвет; 2. Изготвяне на предложения за нормативни и/или вътрешноорганизационни промени; 3. Дигитализиране на процеса по контрол чрез въвеждане на електронна таблица, с възможност за извършване на справки и с въведени механизми за проследяване.

Отделът участва и в изпълнението на целите на други звена, доколкото самите звена и техните ръководители са преценили, че заложените за тях цели могат да бъдат изпълнени единствено чрез съдействието на отдел КИАД, а именно:

1) Усъвършенстване на целеполагането в администрацията и в АМС – цел, която се изпълнява съвместно с дирекция „Координация и модернизация на администрацията. 

В тази връзка е важно да се отбележи, че именно това е дирекцията, която изготвя и подписва частичната предварителна оценка на въздействие. Т.е. към 16.02.2026 г., дирекция КМА предлага съвместно изпълнение с отдел КИАД на стратегическа цел на АМС за 2026 г., а само месец по-късно, същото звено, под ръководството на временно изпълняващ длъжността главен секретар, подписва документ, в който се предлага закриване на отдела.

2) Усъвършенстване на процесите по изготвяне на Доклада за състоянието на администрацията и повишаване качеството на информацията в него – цел, която се изпълнява съвместно с отдел „Регионална координация“.

Взетото само месец след утвърждаването на тази цел управленско решение за закриване на отдела, поради противоречието му със Закона за администрацията и Закона за финансово управление и контрол, абсолютно противоречи на заложените за администрацията цели. Още повече, че именно това са нормативните актове, които вменяват задължението за изготвяне на доклад за състоянието на администрацията. Т.е. независимо, че отделът е ангажиран с усъвършенстване на процеси, свързани с правомерната дейност на администрацията в държавата като цяло, под ръководството на временно изпълняващия длъжността към настоящия момент главен секретар (който като ръководител на Главния инспекторат никога не е установявал и твърдял подобни несъответствия в дейността на отдела с действащото законодателство), без ясни мотиви и уточнение на причините, довели до тези противоречия, се предлага закриване на отдел КИАД.

Постигнатите резултати за предходната година и заложените цели за 2026 г. безспорно показват необходимостта и значимостта на отдела за законосъобразната, прозрачна и ефективна дейност на администрацията.

Нещо повече, именно заради обработените преписки качествено и в срок, направените предложения за подобряване на дейността и упражняването на ефективен и постоянен контрол, който води до подобряване на цялостната дейност на администрацията, звеното и служителите в отдела получават високи оценки, както за годишно изпълнение, така и за постигнати резултати за всяко тримесечие. 

Включително и за настоящото тримесечие, през което администрацията се ръководи от временно изпълняващ длъжността главен секретар и то именно в периода, в който е направено предложение за закриване на отдела, звеното и служителите (за които в мотивите за изменение на УП се твърди, че упражняват дейността си незаконосъобразно), не само са продължили да упражняват дейността си и да получават задачи и резолюции, но са получили оценка за изпълнението си, съобразно която извършената от тях дейност е необходима, законосъобразна и изпълнена с необходимата грижа.

2. Становище относно мотивите за закриване на отдел „Контрол по изпълнение на актовете и договорите

Изложените мотиви за закриване на отдел „Контрол по изпълнение на актовете и договорите“ се основават на неправилно тълкуване на принципа на законност и на компетентността на административните органи.

Твърдението, че упражняването на контролни функции от отдел на пряко подчинение на главния секретар противоречи на Закона за администрацията, е правно необосновано. Съгласно Закона за администрацията вътрешната организация на администрацията и разпределението на функции между структурните звена се уреждат чрез устройствени правилници. Контролът по изпълнение на актове и договори представлява вътрешно-административна функция, която може да бъде възлагана на структурни звена в рамките на устройствената компетентност, без да е необходимо изрично законово овластяване.

Неоснователно е и твърдението за дублиране на функции с Главния инспекторат, финансовия контрольор, вътрешния одит и други звена. Посочените структури осъществяват различни по характер контролни дейности – инспекционен, финансов или одитен контрол, които не могат да заместят оперативния управленски контрол върху текущото изпълнение на актове и договори. Нещо повече, както бе изяснено по-горе, самите звена и техните ръководители (включително и настоящия главен секретар, който е ръководител на Главния инспекторат), не са изразявали подобно становище за дублиране на техни функции.

Особено съществен пропуск е липсата на анализ на ефективността на дейността на отдела и на риска от отпадане на съществуващ контролен механизъм. Не са представени данни за неефективност, реално дублиране на функции или необходимост от организационна промяна. Напротив, както бе описано по-горе, отделът има значителни и постоянно нарастващи функции, като в годините се е утвърдило като гарант за законосъобразност и прозрачност в дейността на администрацията на МС. Нещо повече, дейността му е валидирана както от останалите звена в администрацията, така и от различни контролни органи при извършване на проверки.

Закриването на отдела без обоснована оценка на последиците създава реален риск от отслабване на вътрешната контролна среда, намаляване на прозрачността при изпълнението на актове и договори и ограничаване на възможностите за своевременно установяване на нарушения. Подобно отслабване на контролните механизми увеличава риска от възникване на непрозрачни практики и създава предпоставки за корупционни прояви при управление и изпълнение на договори.

Предложеното закриване противоречи и на принципите на добро управление, прозрачност и отчетност в публичната администрация, както и на изискванията за поддържане на ефективни системи за вътрешен контрол съгласно Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор.

Допълнително следва да се отчете, че предложените промени не са съобразени с одитните препоръки, насочени към укрепване на контролните механизми и подобряване на управлението на договорите, а напротив – създават риск от тяхното фактическо отслабване. Това поставя под съмнение съответствието на предложените изменения с целите на одитния процес и принципите на ефективно и прозрачно управление на публичните ресурси. Както бе посочено, през годините от създаване на отдела, различни вътрешни и външни контролни органи са извършвали проверка на дейността и нито един от тези органи не е констатирал незаконосъобразност на функциите. 

В този смисъл мотивите за закриване на отдела имат формален характер, не се основават на доказани фактически обстоятелства и не установяват реална необходимост от премахване на съществуващото структурно звено, което създава предпоставки и гаранции за качествено, ефективно, прозрачно и законосъобразно управление на администрацията.

Предвид изложеното, предложеното закриване на отдел „Контрол по изпълнение на актовете и договорите“ без доказана необходимост, без анализ на последиците и при наличие на риск от отслабване на вътрешната контролна среда, намаляване на прозрачността и създаване на предпоставки за корупционни практики, представлява решение в противоречие с принципите на законност, обоснованост, прозрачност и добро управление. Подобна промяна, извършена без надлежна фактическа и правна обосновка и в несъответствие с целите на администрацията, създава съществен риск от приемане на незаконосъобразен нормативен акт, който може да бъде предмет на последващ контрол и отмяна поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

3. Информация относно действителните мотиви, които стоят зад предложението за закриване на отдела.

През изминалата година, след въвеждане на изцяло електронен документооборот в АМС (в изпълнение на законовите изисквания и решение на Министерския съвет), на отдел КИАД е възложено да изготви конкретен план и да окаже съдействие при актуализирането на всички вътрешни правила в администрацията. Всички звена представят надлежно и в срок за съгласуване правила, които изцяло съответстват на действащото законодателство, УПМСНА и на изискванията за електронен документооборот (включително и останалите звена, които са на директно подчинение на министър-председателя – служител по сигурността на информацията, финансов контрольор, Звено за вътрешен одит и секретариатите. 

В нарушение на създадения план и организация, ръководителят на Главния инспектора, г-жа Мария Томова, която е момента осъществява функциите на главен секретар, представя проект на правила директно за утвърждаване на министър-председателя, без съгласувателна процедура в рамките на компетентните в администрацията звена за това и в нарушение на правилата за електронен документооборот. След отказ от страна на министър-председателя да утвърди предложения проект и конкретна негова резолюция за спазване на установения ред, проектът на правила е представен за съгласуване на други административни звена, включително и на отдел КИАД. 

При преглед на правилата, от отдел КИАД са установени пропуски и нарушения, които са подробно описани в писмо от началника на отдел КИАД и длъжностно лице по защита на данните до главния инспекторат, с копие до главния секретар, които могат да бъдат обобщени по следния начин:

1. Противоречие с нормативна уредба;

2. Противоречие с други вътрешни правила в администрацията на Министерския съвет;

3. Противоречие с детайлен анализ и направени предложения по одобрен с резолюция на министър-председателя Доклад № 02.12-43/13.10.2025 г. на главния секретар;

4. Допълване/коригиране на текстове, с оглед прилагане на добри практики и постигане на по-ясни и всеобхватни текстове, които да улеснят и подобрят дейността;

5. Допълване/коригиране на текстове, с оглед правилното и законосъобразно движение, съхранение и унищожаване на документи;

6. Прилагане на съответни технически-организационни мерки за защита на данните, както и воденето на списъци/регистри;

7. Отстраняване на повтарящи се текстове, грешни препратки и технически грешки.

При извършения преглед и анализ на предложения от Главния инспектора проект, безспорно е установено, на база на достъпните заповеди и документи, че към момента на представяне на проекта за нови вътрешни правила Главният инспекторат осъществява дейността си без утвърдени и в сила действащи правила, при това за период от 5 години, което е директно нарушение на законовите разпоредби.

След направените констатации и прилагането на съответните доказателства за тях, между Главния инспектора и отдел КИАД е разменена кореспонденция по електронна поща, като от страна на отдел КИАД са дадени конкретни мотиви, предложения и редакции на текстове, които впоследствие за приети от Главния инспекторат и правилата за утвърдени в редакция, съответстваща на действащото законодателство. 

Следва да се отбележи, че дори и към настоящия момент не е изпълнено нормативното изискване, правилата да са достъпни на интернет страницата на Министерския съвет.

Описаната хронология ясно показва, че в рамките на дейността си, отдел КИАД установява сериозен пропуск в дейността на Главния инспекторат, който през годините е създал множество предпоставки за незаконосъобразна, нерегламентирана и противоречаща на добрите административни и антикорупционни практики дейност, което впоследствие води и до последваща пълна проверка на дейността на Главния инспекторат, възложена от министър-председателя.

Веднага след встъпването си в длъжност главен секретар (макар и за времето на отсъствие на титуляря), г-жа Мария Томова (която запазва и длъжността си ръководител на Главния инспекторат, след завръщане на титуляря), предприема бързи, спешни, нерегламентирани и незаконосъобразни действия за изменение на УПМСНА, чиято единствена цел е закриването на отдел КИАД в съкратени срокове. 

Всичко това, поражда съмнение, че истинският мотив за закриване на отдела е закриване на контролно звено в администрацията, което е извършило анализ, представило надлежни доказателства и е установило безспорно, че Главният инспекторат работи в нарушение на закона. Твърдението ми изцяло съответства и на описаните по-горе пропуски в рамките на процедурата за изменение на УПМСНА, а именно незаконосъобразно прилагане на съкратени срокове, както и непълни, неточни и неясни мотиви, включително неправилно позоваване на одитен доклад на Сметна палата, констатациите и препоръките в който нямат нищо общо с дейността на отдела, но неправомерно са използване като аргумент за съкращаването на срокове и направените предложения. 

Електронният документооборот и наличието на актуални и достъпни вътрешни правила е гарант за прозрачност на дейността в една администрация. Всички държавни органи и отделните структурни звена в тях за задължени и вече спазват изискванията за електронен документооборот, като включително на европейско ниво това се приема за висша форма на антикорупционни практики и създаване на предпоставки за качествено и в полза на гражданите и обществото управление. Главният инспекторат, като орган със значителни контролни и антикорупционни функции, би следвало да е пример и гарант за спазване на законодателството в тази област и за използването на най-прозрачните и законосъобразни практики при изпълнение на дейността. 

Вместо това, с цел възстановяване на предходното положение ( а именно липса на прозрачност и правила за осъществяване на дейността), в моментното си и временно качество на главен секретар, ръководител на Главния инспекторат, г-жа Мария Томова, инициира спешно и заобикалящо закона изменение на Устройствения правилник на най-важната администрация в държавното управление, с единствен мотив лична разправа със звеното, което е установило нарушения в дейността на Главния инспекторат.

IV. Кратък анализ, в качеството ми на длъжностно лице по защита на данните, по отношение на създаването на дирекция „Сигурност“, която да отговаря и за защитата на личните данни

На първо място, искам да обърна внимание, че независимо, че към настоящия момент с нарочна заповед съм определена за длъжностно лице по защита на данните и единствено в рамките на моите функции и задължения е да предоставям становища във връзка с обработването на лични данни и да давам увереност на ръководството по въпроси, свързани със защитата на личните данни, направените в проекта на постановления предложения, свързани с личните данни, не са съгласувани с мен, нито е изисквано моето становище.

На следващо място, независимо от този пореден процедурен пропуск, както и с оглед спазване на законодателството в областта на личните данни и като служител, единствено отговорен да следи за това в рамките на АМС, считам, че направеното предложение за включване на дейностите по защита на личните данни в рамките на новосъздадената дирекция „Сигурност“ представлява съществено нарушение, по следните причини:

1. Нарушение на принципа за независимост на длъжностното лице по защита на данните

Съгласно Общия регламнт за защита на данните (ОРЗД/Регламент) и  Закона за защита на личните данни (ЗЗЛД), длъжностното лице по защита на личните данни трябва да упражнява функциите си независимо и да не получава инструкции относно начина на изпълнение на тези функции. Проектът за изменение на УПМСНА предвижда обединяване на дейности по защита на личните данни с функции, свързани с класифицирана информация, информационна сигурност и отбранително-мобилизационна подготовка. 

Това създава конфликт на интереси, тъй като същото структурно звено ще участва както в оперативна работа с чувствителни данни, така и в контрола върху тяхното законово обработване, което нарушава принципа на независимост. 

2. Конфликт с принципа за отчетност на дейността

Съгласно Регламента, администраторът на лични данни е длъжен да осигурява отчетност за всички операции с лични данни и да прилага подходящи технически и организационни мерки за тяхната защита. Концентрацията на функции за класифицирана информация и защита на лични данни в една дирекция затруднява независимия мониторинг, намалява прозрачността и възпрепятства ефективната отчетност пред субектите на данни и пред Комисията за защита на личните данни. 

3. Нарушение на принципа за разделение на роли и минимизация на риска

Регламентът изисква обработваните лични данни да бъдат защитени и да се минимизира рискът за правата на субектите на данни. Сливането на функции по класифицирана информация с контролни функции по лични данни увеличава риска от неправомерен достъп, неправилна обработка или смесване на данни, което може да доведе до непосредствено нарушение на правата на субектите на лични данни. 

4. Риск за институционалната прозрачност и контрол

Обединяването на функции създава пряка зависимост на ДЛЗД от ръководството на дирекция „Сигурност“, което е на пряко подчинение на министър-председателя. Това ограничава възможността на ДЛЗД да упражнява независим контрол и да предприема действия за предотвратяване на нарушения на Регламента и ЗЗЛД, като същевременно затруднява комуникацията и отчетността към надзорния орган – Комисията за защита на личните данни. 

С оглед всичко изложено, предвид посочените по-горе пороци, считам че приемането на постановлението за изменение и допълнение на УПМСНА в предложената редакция и при проведената процедура, следва да бъде преосмислено, с оглед вземане на прозрачно и ефективно управленско решение, с което да се гарантира спазването на действащото законодателство.