Проект на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация

Във връзка с проект на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, в удължения срок на обществени консултации, като началник на отдел „Контрол по изпълнението на актовете и договорите“ и длъжностно лице по защита на данните, изразявам следното становище:

I. По процедурата за приемане на акта:

Проектът на постановление е публикуван първоначално за обществени консултации със съкратен 14-дневен срок, обоснован с неясни, противоречиви и фактически неправилни мотиви, които не съответстват на съдържанието на одитния доклад на Сметната палата и формулираните в него препоръки. Впоследствие срокът за обществени консултации е удължен до 30 дни, без да бъдат изложени мотиви за това изменение и без ясно и надлежно уведомяване на заинтересованите лица относно причините и момента на промяната.

Тази последователност на действията поставя под съмнение законосъобразността на проведената процедура и съответствието ѝ с изискванията на Закона за нормативните актове. 

Съгласно трайно установената съдебна практика на Върховния административен съд, неспазването на изискванията на чл. 26 от Закона за нормативните актове представлява съществено процесуално нарушение, което не може да бъде преодоляно чрез последващи действия, включително чрез удължаване на срокове без надлежни мотиви, и води до незаконосъобразност на приетия нормативен акт. В съдебната практика последователно се приема, че когато обществените консултации са проведени при първоначално незаконосъобразно определен срок, процедурата следва да бъде проведена отначало при спазване на законовите изисквания, тъй като нарушението засяга основни принципи на прозрачност, предвидимост и участие на заинтересованите лица.

При тези обстоятелства настоящата процедура следва да бъде прекратена и започната отначало при спазване на изискванията на Закона за нормативните актове, включително чрез публикуване на проекта с надлежно мотивиран срок за обществени консултации от не по-малко от 30 дни.

В противен случай съществува висок риск приетият акт да бъде отменен като незаконосъобразен поради съществени процесуални нарушения, свързани с провеждането на обществените консултации.

II. По приложените в рамките на обществената консултация документи:

Приложените към проекта документи – доклад и частична предварителна оценка на въздействието – съдържат съществени пропуски, които поставят под съмнение съответствието им с изискванията на Закона за нормативните актове и принципите на обоснованост и прозрачност в нормотворческия процес.

1. Липса на доказателствена обоснованост и информационни източници

Оценката на въздействието не съдържа ясно посочени информационни източници и фактически данни, въз основа на които са направени изводите относно необходимостта от нормативните изменения и очакваните резултати от тях. Това препятства проверимостта на изложените твърдения и противоречи на действащата нормативна уредба, която изисква оценката да се основава на фактически данни и анализ.

Съгласно практиката на Върховния административен съд (ВАС), липсата на реална обосновка и доказателствена основа представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила.

2. Липса на количествен анализ при наличие на структурни изменения

Въпреки че проектът предвижда структурни и организационни промени, включително преструктуриране на функции и промени в числеността, оценката на въздействието не съдържа количествен анализ на очакваните организационни последици.

Липсата на такъв анализ прави невъзможна преценката на ефективността и пропорционалността на предложените мерки и представлява съществен порок по смисъла на Закона за нормативните актове. В този смисъл е и трайно установената съдебна практика.

3. Формално представяне на алтернативни варианти

Представянето на варианти за действие е извършено формално, без реален сравнителен анализ между тях и без ясно обосноваване защо е избран именно предложеният нормативен подход. 

Липсата на мотивиран избор на вариант противоречи на принципа на обоснованост и поставя под съмнение необходимостта от предложените изменения.

4. Липса на ясна причинно-следствена връзка между проблемите и решенията

Обхватът на предложените изменения надхвърля установените проблеми, без да е представена ясна връзка между тях. Това създава риск от приемане на нормативни решения без доказана необходимост и в нарушение на принципа на пропорционалност.

Практиката на ВАС приема, че липсата на доказана необходимост от нормативна промяна представлява съществен порок на процеса по приемане на акта.

Установените пропуски представляват съществени нарушения на изискванията на Закона за нормативните актове, както и на принципите на обоснованост, прозрачност и предвидимост при изготвяне на нормативни актове.

Съгласно трайната съдебна практика на Върховния административен съд, непълнотата или формалният характер на оценката на въздействието представляват самостоятелно основание за отмяна на подзаконов нормативен акт, тъй като ограничават възможността за информирано участие на заинтересованите лица и препятстват обективната оценка на необходимостта от нормативната промяна.

При наличие на подобни пороци съществува значителен риск приетият нормативен акт да бъде отменен като незаконосъобразен поради съществени процесуални нарушения, свързани с неговата подготовка.

III. По конкретните предложения и изложените мотиви, свързани с отдел КИАД:

1. Историческа справка за създаването и дейността на отдела:

Отделът е създаден с ПМС № 171 от 2013 г., като самостоятелно звено към главния секретар, което да изпълнява дейности и задачи свързана с подпомагане на главния секретар при осъществяване на контрол по изпълнението на актовете и договорите на звената в администрацията. През годините функциите му са изменяни и допълвани, като контролната дейност на отдела значително се разширява. Всички изменение и допълнения на УПМСНА до настоящия момент, са надлежно предлагани и съгласувани от всички административни звена в АМС, като към момента нито едно звено не е изразявало становище за закриване на отдел КИАД. Включително звената, за които се твърди, че отдел КИАД препокрива функции (Главен инспекторат и Звено за вътрешен одит) не са изразявали становища в посока незаконосъобразност, неефективност или препокриване на функции на отдел КИАД с техните задължения. За първи път от създаване на отдела, в рамките на тези обществени консултации, и то в спешен порядък, предвид кратките срокове, с които разполага изпълняващия длъжността главен секретар, се прави такъв извод, независимо, че звеното функционира, респ. разширява функциите си и изпълнява законосъобразно дейността си вече повече от 12 години.

Съгласно функциите заложени в УПМСНА и в съответствие с Вътрешни правила, актуализирани със Заповед № В-229 от 16.09.2025 г., отдел КИАД:

• подпомага главния секретар при упражняването на контрол преди сключване на договорите, по които страна е администрацията на Министерския съвет (АМС);

• контролира и проследява изпълнението на сключени договори, по които страна е АМС;

• изготвя становища и предложения за предприемане на мерки във връзка с възникнали проблеми по изпълнението на действащи договори;

• извършва контрол върху изпълнението на задачите, възложени от главния секретар на административните звена;

• проследява изпълнението на заповеди и други актове, издадени от министър-председателя и главния секретар на Министерския съвет;

• анализира, обобщава и отчита резултатите от извършената от отдела контролна дейност, в т.ч. идентифициране на рисковете и потенциалните проблеми, както и предложения за оптимизиране на процесите и подобряване изпълнението в АМС;

• предоставя методическа помощ на административните звена по въпроси, свързани с изпълнението и контрола на договорите и вътрешните актове.

Нито една от тези функции и дейности, не е вменена нито по закон, нито по устройствен правилник на друго звено в АМС.

През 2025 г. отделът значително разширява дейността си, като контролните функции на отдела обхващат цялостната дейност в АМС (договори, вътрешни актове, заповеди, преписки и задачи) и водят до създаването на нови правила, процедури и добри практики. 

На ръководството е представен одобрен отчет за дейността на отдела през 2025г. в подкрепа на твърдението, че дейността на отдела е не само законосъобразна, но и изключително полезна и ефективна за цялостното изпълнение на администрацията.

На база на изпълнените за 2025 г. години дейности, установени проблеми и постигнати резултати, отделът участва и в изпълнението на значими цели за 2026 г., утвърдени от министър-председателя (рег. № 02.11.-13/16.02.2026г.), а именно:

1) Подобряване на ефективността и добавената стойност при изпълнение на задачи в администрацията на Министерския съвет чрез: 1. Извършване на анализ на дейността на администрацията; 2. Провеждане на вътрешно проучване сред служителите за оценка на взаимодействието, координацията и работната среда; 3.Разработване на предложения за подобряване на взаимодействието между звената и оптимизиране на работните процеси; 4. Разработване и въвеждане на Етичен кодекс/Кодекс за поведение на служителите в АМС; 5.Разработване и прилагане на механизми за приемственост при назначаване на нови служители и при напускане на служители.

2) Подобряване на контрола по изпълнението на актовете на Министерския съвет чрез: 1. Извършване на анализ на действащия ред и практики за контрол по изпълнение на актовете на Министерския съвет; 2. Изготвяне на предложения за нормативни и/или вътрешноорганизационни промени; 3. Дигитализиране на процеса по контрол чрез въвеждане на електронна таблица, с възможност за извършване на справки и с въведени механизми за проследяване.

Отделът участва и в изпълнението на целите на други звена, доколкото самите звена и техните ръководители са преценили, че заложените за тях цели могат да бъдат изпълнени единствено чрез съдействието на отдел КИАД, а именно:

1) Усъвършенстване на целеполагането в администрацията и в АМС – цел, която се изпълнява съвместно с дирекция „Координация и модернизация на администрацията. 

В тази връзка е важно да се отбележи, че именно това е дирекцията, която изготвя и подписва частичната предварителна оценка на въздействие. Т.е. към 16.02.2026 г., дирекция КМА предлага съвместно изпълнение с отдел КИАД на стратегическа цел на АМС за 2026 г., а само месец по-късно, същото звено, под ръководството на временно изпълняващ длъжността главен секретар, подписва документ, в който се предлага закриване на отдела.

2) Усъвършенстване на процесите по изготвяне на Доклада за състоянието на администрацията и повишаване качеството на информацията в него – цел, която се изпълнява съвместно с отдел „Регионална координация“.

Взетото само месец след утвърждаването на тази цел управленско решение за закриване на отдела, поради противоречието му със Закона за администрацията и Закона за финансово управление и контрол, абсолютно противоречи на заложените за администрацията цели. Още повече, че именно това са нормативните актове, които вменяват задължението за изготвяне на доклад за състоянието на администрацията. Т.е. независимо, че отделът е ангажиран с усъвършенстване на процеси, свързани с правомерната дейност на администрацията в държавата като цяло, под ръководството на временно изпълняващия длъжността към настоящия момент главен секретар (който като ръководител на Главния инспекторат никога не е установявал и твърдял подобни несъответствия в дейността на отдела с действащото законодателство), без ясни мотиви и уточнение на причините, довели до тези противоречия, се предлага закриване на отдел КИАД.

Постигнатите резултати за предходната година и заложените цели за 2026 г. безспорно показват необходимостта и значимостта на отдела за законосъобразната, прозрачна и ефективна дейност на администрацията.

Нещо повече, именно заради обработените преписки качествено и в срок, направените предложения за подобряване на дейността и упражняването на ефективен и постоянен контрол, който води до подобряване на цялостната дейност на администрацията, звеното и служителите в отдела получават високи оценки, както за годишно изпълнение, така и за постигнати резултати за всяко тримесечие. 

Включително и за настоящото тримесечие, през което администрацията се ръководи от временно изпълняващ длъжността главен секретар и то именно в периода, в който е направено предложение за закриване на отдела, звеното и служителите (за които в мотивите за изменение на УП се твърди, че упражняват дейността си незаконосъобразно), не само са продължили да упражняват дейността си и да получават задачи и резолюции, но са получили оценка за изпълнението си, съобразно която извършената от тях дейност е необходима, законосъобразна и изпълнена с необходимата грижа.

2. Становище относно мотивите за закриване на отдел „Контрол по изпълнение на актовете и договорите

Изложените мотиви за закриване на отдел „Контрол по изпълнение на актовете и договорите“ се основават на неправилно тълкуване на принципа на законност и на компетентността на административните органи.

Твърдението, че упражняването на контролни функции от отдел на пряко подчинение на главния секретар противоречи на Закона за администрацията, е правно необосновано. Съгласно Закона за администрацията вътрешната организация на администрацията и разпределението на функции между структурните звена се уреждат чрез устройствени правилници. Контролът по изпълнение на актове и договори представлява вътрешно-административна функция, която може да бъде възлагана на структурни звена в рамките на устройствената компетентност, без да е необходимо изрично законово овластяване.

Неоснователно е и твърдението за дублиране на функции с Главния инспекторат, финансовия контрольор, вътрешния одит и други звена. Посочените структури осъществяват различни по характер контролни дейности – инспекционен, финансов или одитен контрол, които не могат да заместят оперативния управленски контрол върху текущото изпълнение на актове и договори. Нещо повече, както бе изяснено по-горе, самите звена и техните ръководители (включително и настоящия главен секретар, който е ръководител на Главния инспекторат), не са изразявали подобно становище за дублиране на техни функции.

Особено съществен пропуск е липсата на анализ на ефективността на дейността на отдела и на риска от отпадане на съществуващ контролен механизъм. Не са представени данни за неефективност, реално дублиране на функции или необходимост от организационна промяна. Напротив, както бе описано по-горе, отделът има значителни и постоянно нарастващи функции, като в годините се е утвърдило като гарант за законосъобразност и прозрачност в дейността на администрацията на МС. Нещо повече, дейността му е валидирана както от останалите звена в администрацията, така и от различни контролни органи при извършване на проверки.

Закриването на отдела без обоснована оценка на последиците създава реален риск от отслабване на вътрешната контролна среда, намаляване на прозрачността при изпълнението на актове и договори и ограничаване на възможностите за своевременно установяване на нарушения. Подобно отслабване на контролните механизми увеличава риска от възникване на непрозрачни практики и създава предпоставки за корупционни прояви при управление и изпълнение на договори.

Предложеното закриване противоречи и на принципите на добро управление, прозрачност и отчетност в публичната администрация, както и на изискванията за поддържане на ефективни системи за вътрешен контрол съгласно Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор.

Допълнително следва да се отчете, че предложените промени не са съобразени с одитните препоръки, насочени към укрепване на контролните механизми и подобряване на управлението на договорите, а напротив – създават риск от тяхното фактическо отслабване. Това поставя под съмнение съответствието на предложените изменения с целите на одитния процес и принципите на ефективно и прозрачно управление на публичните ресурси. Както бе посочено, през годините от създаване на отдела, различни вътрешни и външни контролни органи са извършвали проверка на дейността и нито един от тези органи не е констатирал незаконосъобразност на функциите. 

В този смисъл мотивите за закриване на отдела имат формален характер, не се основават на доказани фактически обстоятелства и не установяват реална необходимост от премахване на съществуващото структурно звено, което създава предпоставки и гаранции за качествено, ефективно, прозрачно и законосъобразно управление на администрацията.

Предвид изложеното, предложеното закриване на отдел „Контрол по изпълнение на актовете и договорите“ без доказана необходимост, без анализ на последиците и при наличие на риск от отслабване на вътрешната контролна среда, намаляване на прозрачността и създаване на предпоставки за корупционни практики, представлява решение в противоречие с принципите на законност, обоснованост, прозрачност и добро управление. Подобна промяна, извършена без надлежна фактическа и правна обосновка и в несъответствие с целите на администрацията, създава съществен риск от приемане на незаконосъобразен нормативен акт, който може да бъде предмет на последващ контрол и отмяна поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

3. Информация относно действителните мотиви, които стоят зад предложението за закриване на отдела.

През изминалата година, след въвеждане на изцяло електронен документооборот в АМС (в изпълнение на законовите изисквания и решение на Министерския съвет), на отдел КИАД е възложено да изготви конкретен план и да окаже съдействие при актуализирането на всички вътрешни правила в администрацията. Всички звена представят надлежно и в срок за съгласуване правила, които изцяло съответстват на действащото законодателство, УПМСНА и на изискванията за електронен документооборот (включително и останалите звена, които са на директно подчинение на министър-председателя – служител по сигурността на информацията, финансов контрольор, Звено за вътрешен одит и секретариатите. 

В нарушение на създадения план и организация, ръководителят на Главния инспектора, г-жа Мария Томова, която е момента осъществява функциите на главен секретар, представя проект на правила директно за утвърждаване на министър-председателя, без съгласувателна процедура в рамките на компетентните в администрацията звена за това и в нарушение на правилата за електронен документооборот. След отказ от страна на министър-председателя да утвърди предложения проект и конкретна негова резолюция за спазване на установения ред, проектът на правила е представен за съгласуване на други административни звена, включително и на отдел КИАД. 

При преглед на правилата, от отдел КИАД са установени пропуски и нарушения, които са подробно описани в писмо от началника на отдел КИАД и длъжностно лице по защита на данните до главния инспекторат, с копие до главния секретар, които могат да бъдат обобщени по следния начин:

1. Противоречие с нормативна уредба;

2. Противоречие с други вътрешни правила в администрацията на Министерския съвет;

3. Противоречие с детайлен анализ и направени предложения по одобрен с резолюция на министър-председателя Доклад № 02.12-43/13.10.2025 г. на главния секретар;

4. Допълване/коригиране на текстове, с оглед прилагане на добри практики и постигане на по-ясни и всеобхватни текстове, които да улеснят и подобрят дейността;

5. Допълване/коригиране на текстове, с оглед правилното и законосъобразно движение, съхранение и унищожаване на документи;

6. Прилагане на съответни технически-организационни мерки за защита на данните, както и воденето на списъци/регистри;

7. Отстраняване на повтарящи се текстове, грешни препратки и технически грешки.

При извършения преглед и анализ на предложения от Главния инспектора проект, безспорно е установено, на база на достъпните заповеди и документи, че към момента на представяне на проекта за нови вътрешни правила Главният инспекторат осъществява дейността си без утвърдени и в сила действащи правила, при това за период от 5 години, което е директно нарушение на законовите разпоредби.

След направените констатации и прилагането на съответните доказателства за тях, между Главния инспектора и отдел КИАД е разменена кореспонденция по електронна поща, като от страна на отдел КИАД са дадени конкретни мотиви, предложения и редакции на текстове, които впоследствие за приети от Главния инспекторат и правилата за утвърдени в редакция, съответстваща на действащото законодателство. 

Следва да се отбележи, че дори и към настоящия момент не е изпълнено нормативното изискване, правилата да са достъпни на интернет страницата на Министерския съвет.

Описаната хронология ясно показва, че в рамките на дейността си, отдел КИАД установява сериозен пропуск в дейността на Главния инспекторат, който през годините е създал множество предпоставки за незаконосъобразна, нерегламентирана и противоречаща на добрите административни и антикорупционни практики дейност, което впоследствие води и до последваща пълна проверка на дейността на Главния инспекторат, възложена от министър-председателя.

Веднага след встъпването си в длъжност главен секретар (макар и за времето на отсъствие на титуляря), г-жа Мария Томова (която запазва и длъжността си ръководител на Главния инспекторат, след завръщане на титуляря), предприема бързи, спешни, нерегламентирани и незаконосъобразни действия за изменение на УПМСНА, чиято единствена цел е закриването на отдел КИАД в съкратени срокове. 

Всичко това, поражда съмнение, че истинският мотив за закриване на отдела е закриване на контролно звено в администрацията, което е извършило анализ, представило надлежни доказателства и е установило безспорно, че Главният инспекторат работи в нарушение на закона. Твърдението ми изцяло съответства и на описаните по-горе пропуски в рамките на процедурата за изменение на УПМСНА, а именно незаконосъобразно прилагане на съкратени срокове, както и непълни, неточни и неясни мотиви, включително неправилно позоваване на одитен доклад на Сметна палата, констатациите и препоръките в който нямат нищо общо с дейността на отдела, но неправомерно са използване като аргумент за съкращаването на срокове и направените предложения. 

Електронният документооборот и наличието на актуални и достъпни вътрешни правила е гарант за прозрачност на дейността в една администрация. Всички държавни органи и отделните структурни звена в тях за задължени и вече спазват изискванията за електронен документооборот, като включително на европейско ниво това се приема за висша форма на антикорупционни практики и създаване на предпоставки за качествено и в полза на гражданите и обществото управление. Главният инспекторат, като орган със значителни контролни и антикорупционни функции, би следвало да е пример и гарант за спазване на законодателството в тази област и за използването на най-прозрачните и законосъобразни практики при изпълнение на дейността. 

Вместо това, с цел възстановяване на предходното положение ( а именно липса на прозрачност и правила за осъществяване на дейността), в моментното си и временно качество на главен секретар, ръководител на Главния инспекторат, г-жа Мария Томова, инициира спешно и заобикалящо закона изменение на Устройствения правилник на най-важната администрация в държавното управление, с единствен мотив лична разправа със звеното, което е установило нарушения в дейността на Главния инспекторат.

IV. Кратък анализ, в качеството ми на длъжностно лице по защита на данните, по отношение на създаването на дирекция „Сигурност“, която да отговаря и за защитата на личните данни

На първо място, искам да обърна внимание, че независимо, че към настоящия момент с нарочна заповед съм определена за длъжностно лице по защита на данните и единствено в рамките на моите функции и задължения е да предоставям становища във връзка с обработването на лични данни и да давам увереност на ръководството по въпроси, свързани със защитата на личните данни, направените в проекта на постановления предложения, свързани с личните данни, не са съгласувани с мен, нито е изисквано моето становище.

На следващо място, независимо от този пореден процедурен пропуск, както и с оглед спазване на законодателството в областта на личните данни и като служител, единствено отговорен да следи за това в рамките на АМС, считам, че направеното предложение за включване на дейностите по защита на личните данни в рамките на новосъздадената дирекция „Сигурност“ представлява съществено нарушение, по следните причини:

1. Нарушение на принципа за независимост на длъжностното лице по защита на данните

Съгласно Общия регламнт за защита на данните (ОРЗД/Регламент) и  Закона за защита на личните данни (ЗЗЛД), длъжностното лице по защита на личните данни трябва да упражнява функциите си независимо и да не получава инструкции относно начина на изпълнение на тези функции. Проектът за изменение на УПМСНА предвижда обединяване на дейности по защита на личните данни с функции, свързани с класифицирана информация, информационна сигурност и отбранително-мобилизационна подготовка. 

Това създава конфликт на интереси, тъй като същото структурно звено ще участва както в оперативна работа с чувствителни данни, така и в контрола върху тяхното законово обработване, което нарушава принципа на независимост. 

2. Конфликт с принципа за отчетност на дейността

Съгласно Регламента, администраторът на лични данни е длъжен да осигурява отчетност за всички операции с лични данни и да прилага подходящи технически и организационни мерки за тяхната защита. Концентрацията на функции за класифицирана информация и защита на лични данни в една дирекция затруднява независимия мониторинг, намалява прозрачността и възпрепятства ефективната отчетност пред субектите на данни и пред Комисията за защита на личните данни. 

3. Нарушение на принципа за разделение на роли и минимизация на риска

Регламентът изисква обработваните лични данни да бъдат защитени и да се минимизира рискът за правата на субектите на данни. Сливането на функции по класифицирана информация с контролни функции по лични данни увеличава риска от неправомерен достъп, неправилна обработка или смесване на данни, което може да доведе до непосредствено нарушение на правата на субектите на лични данни. 

4. Риск за институционалната прозрачност и контрол

Обединяването на функции създава пряка зависимост на ДЛЗД от ръководството на дирекция „Сигурност“, което е на пряко подчинение на министър-председателя. Това ограничава възможността на ДЛЗД да упражнява независим контрол и да предприема действия за предотвратяване на нарушения на Регламента и ЗЗЛД, като същевременно затруднява комуникацията и отчетността към надзорния орган – Комисията за защита на личните данни. 

С оглед всичко изложено, предвид посочените по-горе пороци, считам че приемането на постановлението за изменение и допълнение на УПМСНА в предложената редакция и при проведената процедура, следва да бъде преосмислено, с оглед вземане на прозрачно и ефективно управленско решение, с което да се гарантира спазването на действащото законодателство.

I. Процедурни нарушения:

1. Липса на фактическо основание за значителна част от измененията

В мотивите към проекта като основание за измененията се сочат препоръки от окончателен одитен доклад № 0300201223 на Сметната палата. От съдържанието на одитните препоръки е видно, че само препоръка № 9 предвижда изменение на УПМСНА, като тази препоръка се отнася единствено до определяне на ред и организация за работа с предложения и сигнали. В одитния доклад липсват препоръки, свързани със структурни изменения в администрацията, включително създаване, закриване или преструктуриране на дирекции и отдели. Това са потвърди и от самия контролен и компетентен орган Сметна палата. 

Въпреки това проектът съдържа съществени структурни изменения, за които не са представени фактически основания, нито доказателства за тяхната необходимост. Нещо повече, независимо от очевидното нарушение на процедурните правила и незаконосъобразно съкратените срокове за провеждане на обществени консултации, срокът за обществени консултации бе удължен, като основанията и документите по приемане на акта останаха непроменени (т.е. както се установи от отговора на Сметна палата абсолютно незаконосъобразни като основания и мотиви).

2. Липса на причинно-следствена връзка между мотивите и съдържанието на проекта

Посочването на одитните препоръки като основание за мащабни структурни изменения представлява формално и неправомерно мотивиране, при което между съдържанието на препоръките и предложените структурни изменения липсва логическа и правна връзка.

3. Липса на анализ и доказателства за необходимост на предложените изменения:

В мотивите липсват анализ на ефективността на съществуващите административни структури, оценка на въздействието от закриване или създаване на дирекции, оценка на административния риск, анализ на алтернативни решения, историческа справка на звената, анализ на риска, преценка на необходимия човешки ресурс и капацитет, както и структурен и функционален анализ.

При липса на такива данни предложените изменения са произволни по характер, а не резултат от обоснован административен анализ и реална необходимост.

4. Нарушение на принципите на прозрачност и информираност

По съществени въпроси, свързани с връзката между одитните препоръки и структурните изменения, необходимостта от конкретни преструктурирания, основанията за тяхното въвеждане, не са предоставени ясни и доказуеми мотиви. 

Това препятства ефективното участие в обществените консултации и представлява нарушение на принципите на прозрачност и добро управление.

5. Правни последици:

Посочените нарушения представляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които при приемане на постановлението ще доведат до: съдебно оспорване; установяване на незаконосъобразност; отмяна на постановлението по съдебен ред.

С оглед изложеното изрично възразявам срещу приемането на проекта на постановление, тъй като същият е изготвен при липса на фактически основания, при липса на доказателства за необходимостта от предложените изменения и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, което създава предпоставки за приемане на нормативен акт в противоречие със Закона за нормативните актове и принципите на правовата държава.

Запазвам правото си да оспоря постановлението по съдебен ред, в случай че бъде прието в настоящия му вид.

II. Незаконосъобразност на конкретни структурни изменения

Наред с общата липса на фактическа обоснованост, предложените конкретни структурни изменения представляват самостоятелни основания за незаконосъобразност поради липса на анализ, липса на доказателства за необходимост и риск от нарушаване на ефективното управление.

1. Закриване на отдел „Контрол по изпълнението на актовете и договорите“:

Предложението за закриване на отдел „Контрол по изпълнението на актовете и договорите“ е направено без представяне на какъвто и да е анализ, който да доказва неефективност на дейността на отдела, дублиране на функции, наличие на алтернативен механизъм за контрол.

Контролът по изпълнение на актове и договори представлява основен елемент от вътрешната административна отчетност и контрол, включително по отношение на изпълнение на вътрешни актове (правила, заповеди, задачи и други), изпълнение на договорни задължения, управление на публични средства.

Закриването на такова звено без анализ на последиците представлява нарушение на принципа на добро финансово управление, нарушение на принципа на отчетност, създаване на риск от отслабване на вътрешния контрол.

Липсата на мотиви относно необходимостта от закриването представлява съществено нарушение н, тъй като не са изложени причините, които налагат това изменение. Допълнително, липсата на оценка на риска от отпадане на контролни функции създава предпоставки за административни пропуски, неизпълнение на договори, увеличаване на риска от неправомерни действия.

Това е несъвместимо с целите на одитния доклад, който е насочен към засилване, а не отслабване на контролните механизми.

2. Създаване на дирекция „Сигурност“ чрез включване на дирекция ИКТ:

Предложението за създаване на дирекция „Сигурност“, включваща функции на дирекция „Информационни и комуникационни технологии“, е направено без функционален анализ, технологичен анализ, оценка на информационните рискове, анализ на съответствие със стандартите за управление на информационните системи, анализ на съответствие със Закона за киберсигурност, анализ за съответствие с ОРЗД.

Дейностите по информационни технологии са специализирани технически функции, които по своя характер се различават съществено от класическите функции по сигурност. Сливането им без анализ може да доведе до загуба на специализиран капацитет, може да затрудни управлението на критична информационна инфраструктура, създава риск за информационната сигурност, създава риск за киберсигурността, създава риск от неправомерно обработване на лични данни.

Особено съществено е, че липсват мотиви, които да доказват, че съществува проблем в дейността на дирекция ИКТ, че съществува необходимост от организационно обединяване, че предложената структура ще доведе до подобрение.

Това представлява произволно структурно изменение без доказана необходимост, което противоречи на принципа на съразмерност.

3. Сливане на дирекция „Административно и правно обслужване“ с „Управление на собствеността“:

Предложението за сливане на дирекция „Административно и правно обслужване“ с функции по управление на собствеността също е направено без представяне на организационен анализ, анализ на натовареността, анализ на функционалната съвместимост.

Дейностите по правно обслужване и управление на държавна собственост имат различен характер и изискват различни професионални компетентности.

ливането им без доказана необходимост може да доведе до намаляване на административната ефективност, претоварване на административни структури, отслабване на контрола върху управлението на държавна собственост.

Особено съществено е, че липсват доказателства, че подобно сливане ще доведе до оптимизация на разходите; подобряване на ефективността; намаляване на административната тежест.

При липса на такива доказателства изменението представлява необоснована организационна интервенция, извършена без спазване на изискванията на законодателството.

Предложените структурни изменения, включително закриването на контролни звена и преструктурирането на ключови административни функции без доказана необходимост, създават реален риск от отслабване на административния контрол, влошаване на управлението на публични ресурси и нарушаване на принципите на ефективност и отчетност в публичната администрация.

ДОПЪЛНИТЕЛНО СТАНОВИЩЕ

относно съответствието на дирекция „Сигурност“ с изискванията на Закона за киберсигурност и Директива (ЕС) 2022/2555 (МИС2)

I. Правен статус на администрацията на Министерския съвет (АМС) като субект по Закона за киберсигурност

Съгласно измененията в Закона за киберсигурност (ЗКс), транспониращи Директива (ЕС) 2022/2555 (МИС2), административните органи попадат в обхвата на секторите, подлежащи на засилен режим на киберсигурност, като изрично са определени за съществени субекти.

➡ Това означава, че при създаването на дирекция „Сигурност“ трябва да се гарантира пълно съответствие със ЗКс, а всяка организационна промяна следва да бъде съобразена с нормативните изисквания.

II. Основни нормативни изисквания по Закона за киберсигурност

Съществените субекти (какъвто е АМС) са длъжни да прилагат подходящи и пропорционални технически, оперативни и организационни мерки, коато задължително се изисква: политики за анализ на риска, методология за оценка, периодични прегледи, вътрешни процедури.

➡ Рискове при новата дирекция, които водят до невъзможност за изпълнение на тези изисквания:

1) Концентрацията на функции по ИКТ, класифицирана информация, лични данни, мобилизационна подготовка в едно звено:

- затруднява ефективното управление на риска

- води до формално, а не реално изпълнение на изискванията

2) Изрично изключване на класифицираната информация от приложното поле на ЗКс, което ще доведе до:

- невъзможност от правилното прилагане на двата закона под оперативното ръководство на едно и също лице

- изпълнението на задачи и дейности, които са изрично изключени от приложното поле на законите, които ги регламентират, от едни и същи лица в една и съща организационна структура и контрол

3) Управление на инциденти и невъзможност за спазване на изискванията за ранно уведомяване до 24 часа и пълно уведомяване до 72 часа (както и последващи анализ и възстановяване), поради съвместяването на "невъсместими" по закон функции в едно звено, което ще доведе до:

- забавяне на реакцията

- непълна/неточна документация 

- неправилна класификация на инцидента

4) Управление на веригата за доставки и невъзможност за спазване изискванията на закона за контрол върху доставките, оценка на риска и сигурността на външни системи. При концентриране на всички ИКТ дейности в ръцете на външно лице - системен интегратор, това ще доведе до:

- невъзможност за контрол

- пълна зависимост и подчиненост на системния интегратор.

5) Управление на човешкия ресурс и наличие на капацитет - законът изисква непрекъснато криптиране, автентикация и управление на достъпа, като закриването на дирекция ИКТ ще доведе до значителен риск от вътрешни/външни пробиви и неправомерен достъп

III. Конкретни несъответствия при новата дирекция „Сигурност“:

1. Липса на ясно функционално разделение, доколкото ЗКс изисква ясно разпределени роли и отговорности.

При концентрация на функции възниква организационна неяснота и риск от управленски пропуски

2. Недостатъчен административен капацитет, доколкото ЗКс изисква подходящи ресурси.

При съкращаване на ИКТ капацитет ще е налице невъзможност за изпълнение на задълженията.

3. Формално управление на риска, предвид липсата на административен капацитет и ясно функционално разделение на отговорностите. По този начин рискът остава не установен и не обработен.

4. Забавено реагиране при инциденти - директно нарушение на ЗКс.

IV. Санкции при неспазване на Закона за киберсигурност

1. Административни санкции за съществени субекти - до 10 000 000 евро 

2. Персонална отговорност на ръководството (министър-председалте, главен секретар) - ръководните органи носят пряка отговорнос за приемане на организационни механизми и политики по изпълнение на закона и за контрола върху изпълнението му и налагане на лична административна санкция.

3.Виновни длъжностни лица за неизпълнение на закона (директор на дирекция, служители на експертна длъжност) - също подлежат на санкции - парични глоби в размер до 15 000 евро. Отделно от това може да се търси и дисциплинарна отговорност.

С оглед изложеното, считам че не следва да се създава дирекция "Сигурност".

Р Е Ш Е Н И Е

Със заявление, вх. № 94-00-252/20.03.2026 г., е отправено искане за предоставяне на информация както следва:

„1. Какви конкретни препоръки са формулирани в окончателния одитен доклад № 0300201223 (Доклада), които налагат или са свързани с измененията в УПМСНА.

2. Съдържа ли одитният доклад препоръки, свързани с определяне на ред и организация на работа с предложения и сигнали, и ако да – какви са те (моля за конкретно посочване)

3. Съдържа ли одитният доклад препоръки, свързани с промени в структурата и функциите на дирекции и отдели в администрацията на Министерския съвет, включително (но не само):

· Закриване на отдел „Контрол по изпълнението на актовете и договорите;

· Създаване на дирекция „Сигурност“, която да е на пряко подчинение на министър-председателя;

· Закриване на дирекция „Информационни и комуникационни технологии“, като функциите й преминат към дирекция „Сигурност“;

· Закриване на дирекция „Управление на собствеността“ и прехвърляне на функциите й към дирекция „Административно и правно обслужване“, чието наименование да се промени на „Административно и правно обслужване и управление на собствеността“.

4. Какви срокове са определени за изпълнение на съответните препоръки по одитния доклад, включително дали са поставени изисквания за спешност. При наличие на такива, моля да се уточни по отношение на кои мерки, съответно по отношение на кои от предложените в УПМСНА изменения са приложими.

5. Налице ли са в одитния доклад или в последваща кореспонденция на Сметната палата указания, препоръки или изисквания, които предполагат спешност при приемане на изменения в УПСМНА“

При преценка на допустимостта на заявлението се установява, че то съдържа изискуемата по чл. 25, ал. 1 от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) информация, а именно:

1. трите имена на заявителя;

2. описание на исканата информация;

3. предпочитаната форма за предоставяне на достъп до исканата информация;

4. адреса за кореспонденция със заявителя.

При преценка на вида на исканата в заявлението информация се установява, че доколкото се касае за информация, свързана с обществения живот в Република България и даваща възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти, същата е обществена по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ, в частност – официална обществена информация.

На основание чл. 28, ал. 2, във връзка с чл. 34 от ЗДОИ и във връзка със заявление за достъп до обществена информация с вх. 94-00-252/20.03.2026 г., 

РЕШИХ:

Предоставям на заявителя пълен достъп до исканата със заявление с вх. 94-00-252/20.03.2026 г. официална обществена информация, както следва:

1. По въпрос № 1, № 2 и № 3

От Сметната палата е извършен одит на изпълнението „Мерки за предотвратяване и противодействие на корупцията при изразходване и управление на средствата от европейските фондове“ за периода от 01.01.2021 г. до 31.12.2023 г. Окончателният одитен доклад № 0300201223 е приет с Решение № 466/05.12.2025 г. на Сметната палата и в изпълнение на чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от Закона за Сметната палата същият е публикуван на интернет страницата на институцията на следния адрес:

https://www.bulnao.government.bg/bg/documents/15559/OD_KORUPZIA_12.2025.pdf.

По този начин всяко заинтересовано лице може да се запознае с направените констатации, оценки, изводи и препоръки.

Обект на одита е оценката на ефективността на мерките за предотвратяване и противодействие на корупцията при управлението на средствата от Европейските фондове за споделено управление за периода 01.01.2021 г. - 31.12.2023 г. Одитираните организации са Министерския съвет, Министерството на иновациите и растежа, Министерството на труда и социалната политика, Министерството на околната среда и водите, Министерството на регионалното развитие и благоустройството, Министерството на транспорта и съобщенията, Министерството на образованието и науката, Министерството на вътрешните работи и Министерството на земеделието и храните.

По време на одита е установено, че Устройствените правилници на шест от проверените администрации, в т. ч. Администрацията на Министерския съвет, съдържат текстове за администриране на сигналите за корупция, но не е определена организация относно задължението за приемане на граждани и представители на организации и за изслушване на техните предложения и сигнали в определени и предварително оповестени дни и часове. Констатацията е отразена в Раздел III Механизми за установяване на корупционни практики, т. 1 Получаване и администриране на сигнали за корупция, т. 1.1.1. (стр. 113 от одитния доклад).

В резултат на направената констатация, на министър-председателя е дадена препоръка да предприеме действия за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация за определяне на ред и организация за работа с предложения и сигнали при спазване на изискванията на АПК относно задължението за приемане на граждани и представители на организации и за изслушване на техните предложения и сигнали в определени и предварително оповестени дни и часове на ми. Препоръката се съдържа в Част пета „Препоръки“ на одитния доклад (Препоръка № 9 към министър-председателя на стр. 151 от доклада)

2. По въпрос № 4 и № 5

В резултат на извършения одит на министър-председателя са дадени общо девет препоръки, в т. ч и Препоръка № 9, касаеща изменението и допълнението на Устройствения правилник на Министерския съвет. На основание чл. 50, ал. 2 от Закона за Сметната палата министър-председателят е длъжен да предприеме мерки за изпълнение на препоръките и да уведоми писмено за това председателя на Сметната палата в определения в доклада срок, който трябва да бъде съобразен с характера на препоръките. Срокът, определен в Окончателен одитен доклад № 0300201223, е 30.11.2026 г. (стр. 152-153 от доклада)

3.Съгласно чл. 34, ал. 4, вр. чл. 34, ал. 1, т. 2 от ЗДОИ срокът, в който се предоставя достъп до обществената информация, е следният: информацията се предоставя без срок.

4. Форма, в която да бъде предоставена информацията: Съгласно подаденото заявление, по електронна поща.

5. По предоставянето на обществената информация не са направени разходи.

Решението да се връчи на заявителя на посочения в заявлението електронен адрес: stassi.andreeva@yahoo.com.

Решението подлежи на обжалване съгласно чл. 40, ал.1 от Закона за достъп до обществена информация пред съответния административен съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс в 14- дневен срок от получаването му.

/лице, упълномощено по чл. 28, ал. 2 от ЗДОИ със

Заповед № 58/19.02.2025 г. на председателя на Сметната палата/

Предложеният проект на акт е несъстоятелен, немотивиран, нецелесъобразен и незаконосъобразен в преобладаващата си част. Приемането му ще доведе до първо по рода си критично несъответствие на функции и изисквания в основната административна структура в страната – администрацията на Министерски съвет (АМС) едновременно във връзка с няколко действащи закона и подзаконови нормативни актове.

Основната причина за горното е грешното целеполагане и извършената „формална“ частичната предварителна оценка на въздействието (ЧПОВ) на проекта на акт. Сериозни притеснения буди фактът, че подобен документ е бил изготвен и съгласуван в рамките на АМС, но и също така надлежно съгласуван от ресорната за това дирекция „Координация и модернизация на администрацията“.

Посоченият в ЧПОВ Проблем 1 „Липса на самостоятелна, функционално консолидирана структура в администрацията на Министерския съвет, която да обединява дейностите по защита на класифицираната информация, отбранително-мобилизационна подготовка, мрежова и информационна сигурност, защита на личните данни и свързаните с тях дейности по информационни и комуникационни технологии.“ е несъстоятелен и противоречив в своята същност. Нито един действащ нормативен акт в страната не изисква, нито предписва, нито предполага наличието на самостоятелна, единна, функционално консолидирана структура, която да обединява посочените н проекта на акт функции и дейности. Самото законодателство, което дефинира изискванията към тези функции и дейности е обособено в различни закони, със специфични изисквания, без предвидени директни връзки и създава отделни структури за тяхното постигане. Законодателят изрично е предвидил отделни структури, процеси и процедури за боравене с класифицирана информация и некласифицирана такава. Законът за електронното управление (ЗЕУ) и Законът за киберсигурност (ЗКс) недвусмислено предвиждат приложното им поле да е напълно отделено от звена, информационни системи и инфраструктури, които обработват, съхраняват и обменят класифицирана информация. Напротив – законодателят изрично е предвидил разделение на подобни функции и дейности, за да се създадат адекватни условия за защита на класифицираната информация, към която се прилагат напълно различни изисквания и процедури спрямо информационните системи и инфраструктурите, които не обработват и съхраняват класифицирана информация.

Всички посочени в проекта на акт функции, свързани със защита накласифицираната информация и отбранително-мобилизационна подготовка, се изпълняват и към момента, и не е надлежно обосновано защо ще предлага промяна в съществуващата организация. В проекта на доклад на вносителя не е посочена информация за проверки, констатации или препоръки на Държавна агенция „Национална сигурност“, Държавна комисия по сигурността на информацията или Министерство на отбраната, които да налагат промяна на съществуващата организация. Това прави предложението необосновано и немотивирано, а оттам и произволно. Предвид чувствителният характер на темите, ако в АМС са установени пробиви на сигурността или други подобни несъответствия и нарушения, министър-председателят следва да уведоми компетентните органи.

Механичното събиране множество и взаимно противоречащи си несвързани функции в една организационна структура ще създаде реални условия за нарушаване на принципа „необходимост да се знае“, който е основният принцип на Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ). Включването на няколко самостоятелни функции в една обща дирекция се явява едновременно нецелесъобразно и незаконосъобразно.

Предвидените функции на дирекция „Сигурност“ са изключително небалансирани като обем. 19 дейности/функции касаят класифицирана информация и отбранително-мобилизационна подготовка, 2 функции/дейности по ЗЕУ, 1 функция по ЗКс и една международна.

Буди недоумение фактът, че държавните служители в АМС не са запознати с изискванията на ЗЕУ и наложената рамка и правила за извършване на услуги и дейности за системна интеграция. В ЧПОВ е посочено, че „…част от дейностите по информационните и комуникационните технологии, които към момента са възложени на дирекция „Информационни и комуникационни технологии“, се припокриват с възложени по договор дейности по системна интеграция… По този начин се създава риск от дублиране на идентични или сходни дейности между договорно възложени услуги и вътрешни структурни функции, за които се осигурява отделен административен капацитет.“

Нито ЗЕУ, нито одобрените с Решение № 56 на Министерския съвет от 2026 г. Насоки за уеднаквяване на практиката по определяне и прилагане на дейностите по системна интеграция по чл. 7с от ЗЕУ (Насоките) предвиждат прехвърляне или предоставяне на функции от административните органи към системния интегратор Информационно обслужване. Точно обратното. Насоките предвиждат системният интегратор да участва и да подпомага административния орган - бенефициер от формулирането на първоначална концепция за изграждане на информационни и комуникационни системи до времето, когато ресурсите/системите са използвани докрай или се преустанови тяхната употреба. Също така заложено е обхватът на дейностите за системна интеграция да се определя съвместно между административния орган – бенефициер и системния интегратор, в зависимост от желания резултат, като Информационно обслужване в случая подпомага АМС текущо в процеса на планиране за възникнали потребности в изпълнение на специфичните правомощия на АМС. Няма как АМС да абдикира от заложени в ЗЕУ функции и отговорности, като ги „превъзложи“ с договор на Информационно обслужване. Това е явно нарушение на ЗЕУ.

Критично е отпадането на функции/дейности, които обезпечават административното съответствие с правилата и процедурите на ЗЕУ. Проектът на акт премахва възможността АМС да изпълнява тези правила и процедури, напр. в областта на планирането на информационните ресурси, предоставянето на електронни административни услуги и др.

В предложения проект на акт се съдържа и нарушение на изискванията за електронен документооборот, въведени от ЗЕУ, Наредбата за общите изисквания за информационните системи, регистрите и електронните административни услуги, както и Наредбата за обмена на документи в администрацията. Проектът въвежда изрично обмен на документи на хартиен носител чрез изпращане на „преписи“ (в §10, по отношение на ал. 6). Преписът не е и не може да бъде електронен документ, а с това се създава опасен прецедент за отмяна на електронния документооборот между административните органи.

Налице е явно цялостно противоречие с установения модел на електронно управление, като предложеният проект на акт ще доведе до блокиране на текущото развитието на електронното управление и информационните и комуникационни технологии в АМС.

В предложения проект на акт е налице директно противоречие с разпоредбите на Наредбата за минималните изисквания за мрежова и информационна сигурност (НМИМИС), което ще доведе до нарушаване на базови принципи за мрежова и информационна сигурност (МИС), несъответствие с развивания модела на система за киберсигурност и директен кибер-риск за АМС. Съгласно НМИМИС административният орган носи пряка отговорност за МИС в обхвата на наредбата, дори и когато дейността е възложена за изпълнение на трети страни. Административният орган определя служител или административно звено, отговарящо за МИС на пряко подчинение на административния орган, с цел пряко информиране за състоянието и проблемите в мрежовата и информационната сигурност.

В проекта на акт незаконосъобразно е предвидено подчиняване на служителя по МИС едновременно на директор на дирекция и на служител но сигурността на информацията. По този начин се нарушава изискването на НМИМИС за пряко подчинение на служителя на административния орган, с цел пряко информиране за състоянието и проблемите в мрежовата и информационната сигурност. В допълнение е важно да се отбележи, че звеното за сигурност на информацията работи с информационни ресурси и в информационна среда, която не е свързана със съхранение и обработване на класифицирана информация, като тогава служителят по МИС осъществява предвидените в НМИМИС във връзка със ЗКс действия - следи за спазването на вътрешните правила и прилагането на законите, подзаконовите нормативни актове, стандартите, политиките и правилата за МИС, вкл. от страна на директора на дирекция „Сигурност“. Подчиняването на служителя по МИС на всеки друг отдел или дирекция, която има функции и компетентности различни от МИК е нарушение на принципите и изискванията на ЗКс и НМИМИС.

При установяване на несъответствия, нарушения или рискове служителят па МИС трябва да докладва директно на административния орган. В противоречие на този модел в проекта на акт е налице административна подчиненост, която създава друг нормативен ред, противоречащ на НМИМИС. В допълнение на това предложената от проекта на акт организация на работа и административна йерархия нецелесъобразно ще доведе до драстично ограничаване на потока на информация към административния орган с невъзможност същият да изпълнява възложените му функции и задачи в областта на киберсигурността. Също така, проектът на акт създава единен център на информация в лицето на директора на новата обединена дирекция, който „дублира“ нормативно определени функции на административния орган в редица сфери, без да се носи отговорност за концентрирането на подобна информация. Това само по себе си също противоречи на цялостния административен модел приет в България.

В заключение може да се обобщи, че почти всички критични функции за административен орган за изпълнение на изискванията на ЗЕУ и ЗКс не са предвидени, т.е. проектът на акт ще доведе за неизпълнение на задълженията на Министерския съвет и неговата администрация по двата основни дигитални закона на публичния сектор. Това ще генерира значителен брой закононарушения, последвани от актове за установяване на административни нарушения и свързаните с тях наказателни постановления.