Профил на Анна Виденова

Бележки по публикувания за обществено обсъждане Закон за изменение и допълнение на Закона за закрила и развитие на културата

Анна Виденова

Експерт в областта на изкуствата и културата

1.   Относно предлагана промяна в чл. 3, ал. 1 и дефиницията за културна организация:

Предлаганата замяна на термина „културни ценности“ с „културни продукти“ не е удачна, тъй като двата термина имат различен обхват и правно съдържание. „Културни ценности“ е утвърден в действащото законодателство основополагащ термин, свързан с опазването на културното наследство  - материално и нематеирално и носещ значение на обществена значимост и защита. От своя страна „културен продукт“ е по-скоро икономически и програмно-политически термин, който акцентира върху създаването и разпространението, но не обхваща в пълнота дейности като опазване, съхраняване и представяне на изкуствата и културното наследство.

Терминът „културен продукт“ не е утвърден на ниво международно и европейско право. В актовете на ЮНЕСКО и Европейския съюз последователно се използват понятия като „културни ценности“, „културно наследство“, „културни изрази“, както и „културни стоки и услуги“, които отразяват както обществената значимост на културата, така и нейните икономически измерения.

Освен това понятието създава тълкувателни затруднения при дейности като архитектура и дизайн, при които резултатът не може еднозначно да бъде определен като „продукт“.

Понятието „културен продукт“ не съответства на тази утвърдена терминология и въвежда неяснота в обхвата на регулираните дейности, като смесва различни концепции – правна (културни ценности), творческа (произведения, изрази) и икономическа (стоки и услуги).

В този смисъл предлагам редакция на чл. 3, ал. 1 и в §1 на Допълнителните разпоредби т.3 - дефиницията за културна организация, както следва:

„Чл. 3. (1) Културните организации осъществяват дейности по създаване, съхраняване, разпространение и/или представяне на културни стоки и предоставяне на културни услуги.”

„Културна организация“ е юридическо лице, създадено съгласно чл. 4, ал. 1 или учредено съгласно чл. 10, ал. 1, т. 1 и 2, което има код на дейност по Класификацията на икономическите дейности в областта на културата и изкуствата и чийто предмет на дейност включва създаване, съхраняване, разпространение и/или представяне на културни стоки и предоставяне на културни услуги в областта на театъра, музиката, киното, аудиовизията, визуалните изкуства, литературата, художествения превод, танца и цирка, в областта на архитектурата и дизайна, както и опазване и представяне на културното наследство.“

2.   Относно създаване на нов чл. 4а предлагам редакция на предложеният текст, както следва:

„Чл. 4а. Условията и редът за категоризиране на държавните културни институти, финансирането им въз основа на категориите, включително критериите и показателите, както и наблюдението, анализа и оценката на дейността им, се определят с наредба на Министерския съвет по предложение на министъра на културата.“

3.   Относно изменение на  чл. 7, ал. 1  правя предложение за редакция, както следва:

„(1) Държавни културни институти с национално значение са тези културни институти, които изпълняват общонационални и представителни функции по създаване, съхраняване и разпространение на културни стоки и предоставяне на културни услуги, както и по опазване и представяне на културното наследство.“

4.   Относно изменение на  чл. 7, ал. 2  правя следната бележка:

Записаната в текста на закона наредба е: Наредба за придобиване и отнемане на статут на държавен културен институтс национално значение, приета с ПМС № 96 от 2.06.2000 г., обн., ДВ, бр. 48 от 13.06.2000 г., в сила от 13.06.2000 г., изм., бр. 51 от 21.06.2005 г., в сила от 21.06.2005 г., бр. 14 от 14.02.2006 г., в сила от 14.02.2006 г., бр. 16 от 24.02.2012 г., в сила от 24.02.2012 г. 

Предлаганата замяна на Наредбата за придобиване и отнемане на статут на държавен културен институт с национално значение с наредбата по чл. 4а не е уместна, тъй като двата подзаконови акта уреждат различни правни режими.

Статутът на държавен културен институт с национално значение представлява конститутивно правно положение, което определя характера, функциите и мястото на института в системата на културните организации. От своя страна категоризацията по чл. 4а има управленски характер и служи за целите на финансирането, наблюдението и оценката на дейността.

Сливането на двата режима в един и същ подзаконов акт би довело до смесване на правни последици с различна природа и до риск от тълкуване, че чрез категоризацията се засяга или променя вече придобитият статут.

Липсата на ясно разграничение между статут и категория би създала правна несигурност относно запазването на статута на съществуващите държавни културни институти с национално значение.

Поради това е необходимо поддържане на отделен правен режим за статута, различен от режима на категоризация и финансиране.

Допълнително, наличието на самостоятелна законова разпоредба относно държавните културни институти с национално значение потвърждава, че статутът им представлява отделен правен режим, различен от режима на категоризацията и не може да бъде променян или дерогиран чрез подзаконовия акт по чл. 4а.

5.   Относно измененията на чл. 15 и 15а за водене и поддържане на регистъра на културните организации и регистъра на професионалните артист и дърги специалисти в облатта на културата и изкуствата:

Предлаганите изменения в чл. 15 и в чл. 15а на Закона съдържат рамка и процедура за водене на регистъра. Според мен текстовете в закона следва да бъдат рамка, като чрез тях се уреждат единствено неговото създаване, предметен обхват, компетентен орган и правните последици от вписванията, а детайлната процедура по водене, вписване, заличаване и техническо администриране се възлага на подзаконов нормативен акт.

Такъв модел съответства на принципите на добро законодателство, тъй като разделя нормативните нива според тяхната природа – законът урежда стабилните правни отношения, докато подзаконовият акт регламентира оперативните и технически правила, които изискват гъвкавост и по-лесна адаптация.

Включването на прекомерно детайлна процедура в закона води до нормативна свръхрегулация, затруднява административното прилагане и създава необходимост от чести законодателни изменения при всяка промяна в организационната или техническата среда.

Рамковият модел осигурява по-висока степен на устойчивост на правната уредба, като същевременно позволява ефективно и бързо актуализиране на процедурните правила чрез подзаконови актове.

В този смисъл предлагам следната редакция на текстовете:

„Чл. 15. (1) Вписването, заличаването на обстоятелства и обявяването на актове в

регистъра по чл. 14, ал. 4 се извършват по партида на юридическото лице в електронна

форма.

(2) В регистъра по чл. 14, ал. 4 се вписват:

1. наименование;

2. единен идентификационен код от търговския регистър, регистъра на юридическите лица с нестопанска цел или код по БУЛСТАТ;

3. код на дейността по Класификация на икономическите дейности;

4. предмет на дейност в съответствие с §1, т.3 от Допълнителните разпоредби;

5. форма на собственост - държавна, общинска, частна;

6. начин на създаване - със закон, с акт на Министерски съвет, с акт на Общински съвет;

7. седалище и адрес по акт за създаване;

8. адрес за кореспонденция;

9. управление и представителство;

(3) Вписването и заличаването на обстоятелства и обявяването на актове в регистъра по чл. 14, ал. 4 се извършва в 14-дневен срок от настъпването на обстоятелството, съответно от неговата промяна при:

1. прекратяване на дейността - за държавни, регионални и общински културни институти;

2. заличаване на регистрацията на културната организация от търговския

регистър, регистъра на юридическите лица с нестопанска цел или регистър БУЛСТАТ;

3. смърт на физическото лице - търговец;

4. подадено заявление за доброволно заличаване;

5. промяна на код на дейността по Класификация на икономическите дейности;

6. промяна на дейността извън §1, т.3 от Допълнителните разпоредби;

(4) Ежегодно до 15 май вписаните в регистъра юридически лица подават годишен отчет за дейността си през предходната календарна година по образец, утвърден с Наредбата по ал.5.

(5) Редът за водене на регистъра по чл. 14, ал. 4 се определя с наредба на министъра на културата, съгласувано с министъра на електронното управление;

(6) Съдът, държавните органи, органите на местното самоуправление и местната администрация и лицата, на които е възложено упражняването на публична функция, и организации, предоставящи обществени услуги, не може да изискват доказване на обстоятелства, вписани в регистъра по чл. 14, ал. 4.

(7) Отказът за вписване в регистъра на културните организации или заличаване на вписването, може да се обжалва по реда на Административнопроцесуалния кодекс.

(8) За вписване, заличаване на обстоятелства и обявяване на актове в регистъра по чл. 14, ал. 4 не се събират държавни такси.

  Алинеи от 9-12 се отменят.”

и

„Чл. 15а. (1) Вписването, заличаването на обстоятелства и обявяването на актове в регистъра по чл. 14, ал. 4а се извършват по персонална партида на лицето в електронна форма. На вписване подлежат:

1. пълното име на лицето;

2. код на професията съгласно Националната класификация на професиите и длъжностите или Код на икономическа дейност;

3. форма на осигуряване;

4. ниво на завършено професионално образование;

(2) Вписването и заличаването на обстоятелства и обявяването на актове в регистъра по чл. 14, ал. 4а се извършва в 14-дневен срок от настъпването на обстоятелството, съответно от неговата промяна.”

(3) До 15 май на календарната година, вписаните в регистъра лица подават справка за дейността си през предходната календарна година, по образец, съгласно наредбата по ал.5.

(4) Областите на дейност на професионалните артисти и специалисти в областта на културата се определят с наредбата по ал.5.

(5) Редът за водене на регистъра по чл. 14, ал. 4а  се определя с наредба на министъра на културата, съгласувано с министъра на електронното управление.

(6) Отказът за вписване в регистъра на културните организации или заличаване на вписването, може да се обжалва по реда на Административнопроцесуалния кодекс. 

(7) За вписване, заличаване на обстоятелства и обявяване на актове в регистъра по чл. 14, ал. 4 не се събират държавни такси.

6.   Относно промените на чл. 17, ал. 2  и чл. 20, т.1 предлагам текста да бъде „българската  култура и изкуства”

7.   Относно изменението на чл. 21, ал. 1:

Предложеното съкращаване на първото изречение до „Министърът на културата внася ежегодно в Министерския съвет културен календар на национално значими събития и чествания“ води до неоправдано стесняване на предметния обхват на разпоредбата и до загуба на съществено съдържателно уточнение относно естеството на включваните събития.

Съществуващият текст изрично включва и събития и чествания, свързани с външнополитическите приоритети на държавната политика в областта на културата, включително международни събития, което осигурява нормативна яснота относно възможността културният календар да обхваща и елементи на международно културно сътрудничество и представителство на държавата.

Редуцирането до общото понятие „национално значими събития и чествания“ създава риск от ограничително тълкуване и изключване на международния компонент на културната политика, което не съответства на фактическия и функционален обхват на инструмента „културен календар“.

Поради това предложената редакция не осигурява необходимата яснота и пълнота на правната уредба относно обхвата на културния календар.

В тази връзка предлагам следната редкация на чл. 21:

„Чл. 21. (1) Министърът на културата внася ежегодно в Министерския съвет национален културен календар на национално значими прояви и чествания.

(2) В календара по ал. 1 се включват и прояви и чествания, свързани с външнополитическите приоритети на държавната политика в областта на културата, включително международни събития.

(3) Финансирането на събитията по ал. 1 и 2 се осъществява в рамките на утвърдените  средства по бюджета на Министерството на културата за съответната година, по ред, определен с наредба на министъра на културата.

(4) Националният културен календар се приема от Министерския съвет.“

С цел регламентиране на съществуващият общ културен календар, предлагам да бъде създаден чл. 21а със следния текст:

„Чл. 21а. (1) Министерството на културата поддържа общ културен календар, който включва културни прояви, събития и чествания с обществено значение в областта на културата.

(2) Общият културен календар има информационен характер и не е основание за планиране, одобряване или разходване на бюджетни средства.

(3) Редът за водене и поддържане на календара се определя с Вътрешни правила, утвърдени от министъра на културата.“

8.   Относно предложените промени на чл. 23а правя следните предложения:

В ал. 1, т.3 и т.4. предлагам редакция на предложените текстове, както следва:

„3. реализиране на държавна задача, поставена от министъра на културата, свързана с популяризиране на автори, произведения, изпълнители и събития, с цел развитието на  българската култура и изкуства;

4. изпълнение на национални програми за развитие на изкуствата и културата, в съответствие с национални и международни стратегически документи, одобрени с решение на Министерския съвет.“

В ал. 3, т. 2, буква „в” е посочено понятието „форсмажорни обстоятелства”. В българското законодателство в областта на културата няма легална дефиниция на „форсмажорни обстоятелства”. В този смисъл, предлагам в Допълнителната разпоредба да бъде включена дефиниция за “форсмажорни обстоятелства”:

„За целите на този закон „форсмажорни обстоятелства“ са непредвидени, извънредни и непредотвратими събития от обективен характер, които правят временно или трайно невъзможно или съществено затрудняват изпълнението на дейностите на държавните културни институти.“

9.   Относно изменението на чл. 24, ал. 1, т.1 и т.2:

Както заявих в коментара към чл. 3, ал. 1 понятието „културен продукт“ не съществува на международно и европейско ниво. В този смисъл предлагам предложеният „културен продукт” да бъде заменен с „представяне на културни стоки и предоставяне на културни услуги”

10.   По отношение на предложенията в Допълнителната разпоредба, правя следния коментар:

Още от създаването на Закона за закрила и развитие на културата е дефинирано понятието „култура”. 

Действащата легална дефиниция на „култура“, основана на понятието „културни ценности“, създава ценностно и процесно ориентирана рамка, съответстваща на международните стандарти на ЮНЕСКО и правото на Европейския съюз по чл. 167 ДФЕС. Тази рамка поставя акцент върху културата като обществено значима система от дейности и резултати, свързани с идентичността, творчеството и опазването на културното наследство.

В този контекст дефиницията на „културна организация“ функционира като институционално продължение на понятието „култура“, като обхваща структурите, чрез които се осъществяват дейностите по създаване, съхраняване, разпространение и изпълнение на културни ценности. По този начин законът изгражда вътрешно последователна система, в която материалният носител (културната организация) е функционално обвързан със съдържанието (културата), без да се въвежда икономическа редукция на културните процеси.

Въвеждането на понятието „културен продукт“ би нарушило тази системна връзка, като измести фокуса от ценностно-процесен модел към продуктово-икономически модел, при който културните организации се разглеждат предимно като производители на резултат с пазарна логика. Това би довело до концептуално разминаване между дефиницията на „култура“ и функциите на „културна организация“, което не съответства на действащата нормативна конструкция и на европейския подход към културната политика.

В този смисъл, ако бъде приет подхода за ново дефиниране на понятията „Култура” и „Културна организация” предлагам следният текст:

„Култура“ е съвкупност от духовни, материални, интелектуални и емоционални характеристики на обществото или социалните групи, включително изкуства, литература, начин на живот, традиции и вярвания, които се проявяват чрез творчески, художествени и интелектуални дейности, както и чрез опазване, съхраняване и развитие на тяхното материално и нематериално изражение.“

„Културна организация“ е юридическо лице, създадено съгласно чл. 4, ал. 1 или учредено съгласно чл. 10, ал. 1, т. 1 и 2, което има код на дейност по Класификацията на икономическите дейности в областта на културата и изкуствата и чийто предмет на дейност включва създаване, съхраняване, разпространение и/или представяне на културни стоки и предоставяне на културни услуги в областта на театъра, музиката, киното, аудиовизията, визуалните изкуства, литературата, художествения превод, танца и цирка, в областта на архитектурата и дизайна, както и опазване и представяне на културното наследство.“

   Със Закона за изменение и допълнение на Закона за закрила  развитие на културата, допълнителната разпоредба, се въвеждат и понятията „професионален артист”, „специалист в областта на културата и изкуствата”, „професионална дейност в областта на културата и изкуствата”, „културен продукт” и „държавна задача”

Считам, че дефиниццията за професионален артист не отразява определението за артист от дефиниция за „Артист“ от Препоръка относно статута на артиста, приета на 27 октомври 1980 г. на Двадесет и първа сесия на Генералната конференция на Организацията на обединените нации за образование, наука и култура, Белград, Сърбия.

„Артист“ означава всяко лице, което създава или дава творчески израз на, или пресъздава произведения на изкуството, което смята своето художествено творчество за съществена част от живота си, което допринася по този начин за развитието на изкуството и културата и което е или иска да бъде признат за творец, независимо дали е обвързан от трудови или асоциационни отношения.”

В този контекст, предлагам следните дефиниции:

„Професионален артист” е лице, което създава творчески продукт, или пресъздава произведения на изкуството, който смята своето художествено творчество за съществена част от живота си и получава приходи от поне 50 % от творческа дейност в областта на културата и изкуствата, културните и творчески индустрии и културното наследство от общата годишна данъчна основа и допринася за развитието на изкуството и културата като цяло;

„Специалист в областта на културата“ е лице, което съдейства със своите специфични умения за осъществяване на дейностите по създаване и пресъздаване на творчески продукти и получава приходи от поне 50 % от творческа дейност в областта на културата и изкуствата, културните и творчески индустрии и културното наследство от общата годишна данъчна основа и допринася за развитието на изкуството и културата като цяло;

„Професионалната дейност в областта на културата“ е тази дейност, която се осъществява от лица със специализирани познания в изкуствата и културата и съответно образование и опит.”

Въвеждането на понятието чрез дефиницията „културен продукт“ би довело до концептуално изместване на закона от ценностно-ориентирана културна политика към икономическа и продуктова логика, характерна за регулиране на вътрешния пазар, което не съответства на систематиката на действащото законодателство и европейския подход по чл. 167 ДФЕС.