Проект на Закон за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности

Особено мнение на съдиите Павлина Панова, Атанас Семов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова и Борислав Белазелков по Решение №5 от 17.03.2026 г. по к.д. №10/2025 г.

Конституционният законодател урежда в Конституцията Сметната палата и начина на нейното конституиране (избор от Народното събрание) поради значимостта на възложената ѝ функция – да осъществява контрол за изпълнението на бюджета. Член 91, ал. 2 от Основния закон възлага уреждане на организацията, правомощията и реда за дейност на Сметната палата със закон и по този начин „предоставя голямо пространство за законодателна целесъобразност и възприемане на алтернативни решения при уредбата на институцията“ (Решение №5/2011 г. по к.д. №1/2011 г.). Конституционна разпоредба е основание за законодателна уредба на конституционната функция на Сметната палата, но не и за възлагане на палатата на други правомощия.

Факт е, че конституционният законодател не е забранил изрично възлагането и на други функции на Сметната палата. Доколко ангажирането на Сметната палата и с други функции е целесъобразно с оглед на установените от Международната организация на върховните одитни институции принципи (Декларация от Лима относно указания за одитни принципи и Декларация от Мексико за независимостта на върховните одитни институции), една от целите на които е да се съхрани капацитета и независимостта на върховната одитна институция, като тя не се въвлича в други дейности...   противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности, които с Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на закона за Сметната палата (обн. - ДВ, бр. 16 от 2026 г.). преминаха в Сметната палата  – Инспекторат на Комисията за противодействие на корупцията, "Превенция на корупцията",  "Публичен регистър" и  "Конфликт на интереси" 

Съгласно чл. 134, ал. 1 от Конституцията на Република България адвокатурата е свободна, независима и самоуправляваща се. Тя подпомага гражданите и юридическите лица при защита на техните права и интереси. Дефинитивното определяне дейността на адвокатурата като дейност за правно съдействие и защита на свободите, правата и законните интереси на физическите и юридическите лица и принципите за нейното осъществяване - независимост, изключителност, самоуправление и самоиздръжка – изключват възможността Висшия адвокатски съвет да избира  член на  Комисията за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности. Разпоредбата на чл. 5, ал. 2 от Закона за адвокатурата установява несъвместимост при упражняване на адвокатска професия. Съгласно чл. 5, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗАдв., не може да бъде вписано като адвокат лице, което е държавен служител или работи по трудово правоотношение, освен ако заема академична длъжност по правни науки във висше училище или научна организация, В решение № 1549 от 28.11.2005 г. по гр. д. № 1492/2005 г., III Г. О. на ВКС е посочено, че нормата на чл. 5 от ЗАдв. изчерпателно урежда хипотезите, които съставляват пречка едно лице да бъде вписано за адвокат или ако вече е придобило това качество, да съвместява адвокатската професия с друга дейност (както в случая да е адвокат и член на Комисията за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности. Според Решение № 443/24.03.2006 г. по гр. д. № 268/2006 г. на ІІІ г.о. на ВКС според императивната разпоредба на чл. 5, ал. 2 т. 3 ЗАдв. СЪЩЕСТВУВА НЕСЪВМЕСТИМОСТ НА УПРАЖНЯВАНЕ НА АДВОКАТСКА ПРОФЕСИЯ С РАБОТА ПО ТРУДОВО ПРАВООТНОШЕНИЕ. Висшият адвокатски съвет не може да вземе решение кой адвокат  ще бъде несъвместим с адвокатската професия, кой адвокат  ще работи по трудово правоотношение като член на Комисия за противодействие на корупцията.   По силата на чл. 5, ал. 2, т. 3 от Закона за адвокатурата, на адвоката изрично е забранено да работи по трудово правоотношение, освен ако заема академична длъжност по правни науки във висше училище или научна организация.  С оглед Закона за адвокатурата съвместяването на качеството адвокат и член на Комисия за противодействие на корупцията е изключено. Според чл. 2 от Закона за адвокатурата упражняването на адвокатската професия е дейност, предвидена в Конституцията, за правно съдействие и защита на свободите, правата и законните интереси на физическите и юридическите лица. Тя се осъществява в съответствие с принципите на независимост, изключителност, самоуправление и самоиздръжка. При упражняването на адвокатската професия адвокатът или адвокатът от Европейския съюз се ръководи от законните интереси на клиента, които е длъжен да защитава по най-добрия начин със законни средства. Нормата на чл. 134 от Конституцията на Република България установява, че адвокатурата е свободна, независима и самоуправляваща се. Тя подпомага гражданите и юридическите лица при защитата на техните права и законни интереси. Организацията и редът на дейността на адвокатурата се уреждат със закон. Следователно Конституцията на Република България и Закона за адвокатурата не предполага като правен субект Комисията за противодействие на корупцията в чиято полза се извършва адвокатската дейност.

Конституцията определя правната рамка, в която законът може да регламентира организацията и реда за дейност на адвокатурата. Конституционното овластяване изисква законът да даде такава правна уредба на адвокатурата, която да осигури нейната свобода, независимост и самоуправление и да й предостави възможност ефективно да подпомага гражданите и юридическите лица при защитата на техните права и законни интереси.

Разпоредбите на чл. 7, ал. 1 , т. 5 и чл. 11 от Проекта на Закон за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности на практика предоставят на Висшия адвокатски съвет властнически правомощия за контрол върху държавни органи и за конституционно недопустим натиск върху тях.

Според чл. 7, ал. 1 , т. 5 от Проекта на Закон за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности, „Комисията за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности е колективен орган, който се състои от петима членове, както следва – един член се избира от Висшия адвокатски съвет.“ Според Конституционния съд това може да се тълкува като недопустима намеса и опит за упражняване на властнически функции, които Конституцията не е предвидила за адвокатурата. Според чл. 11, ал. 1 и ал. 12 от Проекта на Закон за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности „Висшият адвокатски съвет избира член на Комисията измежду вписаните по реда на Закона за адвокатурата адвокати не по-рано от шест месеца и не по-късно от два месеца преди изтичането на мандата на Комисията. Висшият адвокатски съвет провежда избора на свое заседание и приема решение за избор на член на Комисията.“ Съгласно § 3, ал. 1, т. 5 от от ПЗР на Проекта на Закон за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности „ в едномесечен срок от влизането в сила на закона Висшият адвокатски съвет избира един член на Комисия за противодействие на корупцията.“

Правомощията на Висшият адвокатски съвет са разписани в чл. 122, ал. 1 от ЗАдв., а именно: 1. свиква и провежда общо събрание на адвокатите от страната и подготвя и представя отчет пред него; 2. определя встъпителните вноски и годишните вноски на адвокатите за бюджета на Висшия адвокатски съвет въз основа на продължителността на адвокатския стаж; 3. се произнася по жалби срещу избори на органи на адвокатски съвети; 4. се произнася по жалби срещу решения на общи събрания на адвокатската колегия и срещу решения на адвокатски съвети; 5. се произнася по жалби срещу решения на адвокатските съвети относно допускането до изпит на адвокати и младши адвокати и срещу отказа за вписване в единните регистри; 6. изготвя образци за документи и книжата на адвокатските колегии и адвокатските съвети, които се водят от адвокатските съвети, и образци на протоколите на избирателната комисия и изборното бюро; 7. поддържа единните регистри на адвокатите, на младшите адвокати и на адвокатските дружества; 8. води Единния регистър на чуждестранните адвокати, на които е признато правото да се явяват като защитници пред български съд; 9. организира център за обучение на адвокати и определя условията и програмите за обучение за повишаване на квалификацията им; 10. управлява и стопанисва имуществото на Висшия адвокатски съвет; 11. дава становище по проекти за нормативни актове и прави предложения за усъвършенстване на законодателството; 12. прави предложения до председателя на Върховния касационен съд и до председателя на Върховния административен съд за издаване на тълкувателни решения и изготвя становища по тях; 13. приема щата и определя възнагражденията на служителите; 14. осигурява и одобрява разходите, свързани с дейността на Висшия контролен съвет и Висшия дисциплинарен съд. Според чл. 122, ал. 2 от ЗАдв. Решенията на Висшия адвокатски съвет са задължителни за адвокатите и органите на адвокатурата.

В главата "Съдебна власт", учредителната власт е уредила адвокатурата (чл. 134), но никога никой не е, а и не би могъл да твърди, че тя е част или елемент на третата власт. Съгласно чл. 134 от КРБ адвокатурата е свободна, независима и самоуправляваща се, като нейните организация и ред на дейност се уреждат със закон, със Закон за адвокатурата. На основание чл. 112 от ЗАдв., общото събрание на адвокатите от страната се състои от представители на адвокатските колегии при норма на представителство един делегат на 40 адвокати. Ако колегията е с по-малко от 40 членове, тя се представлява от един делегат. Когато броят на членовете на колегията е с над 40 членове, но не съответства на установена норма на представителство, на повече от 20 членове се избира един делегат. В общото събрание на адвокатите от страната участват по право без право на глас председателите и секретарите на адвокатските съвети, както и членовете на висшите органи на адвокатурата. Делегатите, избрани за общото събрание, запазват мандата си до следващото общо събрание. Правомощията на същото са посочени в чл. 113 от ЗАдв., а именно - разглежда и приема отчета на Висшия адвокатски съвет, доклада на Висшия контролен съвет и отчета на Висшия дисциплинарен съд; избира председател и членове на Висшия адвокатски съвет и на Висшия дисциплинарен съд, както и членове на Висшия контролен съвет.

На базата на изложеното може да се направи извод, че Висшият адвокатски съвет (ВАдС) не може да определя конкретен адвокат за член на Комисията за противодействие на корупцията. Висшият адвокатски съвет е орган на адвокатското самоуправление, а не държавен орган с административни властнически правомощия. Следователно, ВАдС няма законово правомощие да избира членове на Комисията за противодействие на корупцията, тъй като такава функция не е предвидена в Конституцията и закона за ВАдС. Висшият адвокатски съвет не е държавен орган, а орган на професионална общност, която Конституцията на Република България обявява за свободна, независима и самоуправляваща се (чл. 133, ал. 2 от КРБ).

Предлагам: съгласно чл. 7, ал. 1, т. 5 от Проекта на Закон за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности, Комисията за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности е колективен орган, който се състои от петима членове, както следва – един член се избира от Националната следствена служба.

Съгласно легалната дефиниция, установена в чл. 149, ал. 1 от Закона за съдебната власт, Националната следствена служба се състои от следователи.

Предлагам: § 3. (1) В едномесечен срок от влизането в сила на закона:

1.      Народното събрание избира един член на Комисията за противодействие на корупцията;

2.      президентът на републиката назначава един член на Комисията за противодействие на корупцията;

3.      общото събрание на съдиите от Върховния касационен съд избира един член на Комисията за противодействие на корупцията. Общото събрание на Върховния касационен съд се състои от всички съдии в него;

4.       общото събрание на съдиите от Върховния административен съд избира един член на Комисията за противодействие на корупцията. Общото събрание на Върховния административен съд се състои от всички съдии в него;

5.      общото събрание на следователите при Национална следствена служба един член на Комисия за противодействие на корупцията. Общото събрание на Националната следствена служба се състои от всички следователи в нея.

Съгласно § 27 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на закона за Сметната палата (обн. - ДВ, бр. 16 от 2026 г.).

(1) С влизането в сила на този закон заварените служебни правоотношения на държавните служители в дирекция "Превенция на корупцията", дирекция "Публичен регистър" и дирекция "Конфликт на интереси" в Комисията за противодействие на корупцията не се прекратяват, а преминават в служебни правоотношения на държавни служители в дирекция "Превенция на корупцията", дирекция "Публичен регистър" и дирекция "Конфликт на интереси" в Сметната палата съгласно чл. 87а от Закона за държавния служител.

(2) Служебните правоотношения на държавните служители и трудовите правоотношения на служителите на пряко подчинение на председателя на Комисията по противодействие на корупцията, на служителите в дирекция "Административно-правно и информационно обслужване", в дирекция "Финансово-стопански дейности и управление на собствеността" и в Инспекторат, както и на служителите в други административни структури съгласно правилника по чл. 37, ал. 1 от отменения Закон за противодействие на корупцията в Комисията по противодействие на корупцията, не се прекратяват, а преминават в съответни служебни правоотношения на държавни служители и трудови правоотношения на служители в Сметната палата съответно съгласно чл. 87а от Закона за държавния служител и чл. 123 от Кодекса на труда.

(3) Лицата по ал. 1 и 2 преминават в Сметната палата без срок за изпитване освен служителите, които са в срок за изпитване.

(4) Стажът, придобит по отменения Закон за противодействие на корупцията от служителите, преминали в Сметната палата, се зачита за работа при един и същ орган по назначаване, съответно работодател, включително и при изплащане на дължимите обезщетения при прекратяване на правоотношенията със Сметната палата.

(5) Прослуженото време като държавен служител по отменения Закон за противодействие на корупцията, за което не са получени обезщетения преди преминаването в Сметната палата, се зачита при определяне размера на съответните обезщетения по Закона за държавния служител.

Според текста на § 3, ал. 6 от ПЗР на Проекта на Закон за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности, че: С влизането в сила на този закон заварените служебни правоотношения на държавните служители в дирекция "Превенция на корупцията", дирекция "Публичен регистър" и дирекция "Конфликт на интереси" в Комисията за противодействие на корупцията не се прекратяват, а преминават в служебни правоотношения на държавни служители в дирекция "Превенция на корупцията", дирекция "Публичен регистър" и дирекция "Конфликт на интереси" в Комисията за противодействие на корупцията съгласно чл. 87а от Закона за държавния служител.

Предлагам: § 3, ал. 7 от ПЗР на Проекта –  Служебните правоотношения на държавните служители и трудовите правоотношения на служителите на пряко подчинение на председателя на Комисията по противодействие на корупцията преминали на пряко подчинение на председателя на Сметната палата, на служителите в дирекция "Административно-правно и информационно обслужване", в дирекция "Финансово-стопански дейности и управление на собствеността" и в Инспекторат, както и на служителите в други административни структури съгласно правилника по чл. 37, ал. 1 от отменения Закон за противодействие на корупцията в Комисията по противодействие на корупцията, не се прекратяват, а преминават в съответни служебни правоотношения на държавни служители и трудови правоотношения на служители съгласно чл. 87а от Закона за държавния служител и чл. 123 от Кодекса на труда. Съгласно чл. 87а от Закона за държавния служител в Комисията по противодействие на корупцията на пряко подчинение на председателя на Комисията по противодействие на корупцията преминават служителите от Инспектората на Сметната палата които на 28.01.2026 г. с Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на закона за Сметната палата (обн. - ДВ, бр. 16 от 2026 г.). преминаха в Сметната палата от Инспектората на Комисията по противодействие на корупцията 

Предлагам: § 3, ал. 8 от ПЗР на Проекта –  Лицата по ал. 6  и ал. 7 преминават от Сметната палата в Комисията по противодействие на корупцията без срок за изпитване освен служителите, които са в срок за изпитване. Стажът, придобит по отменения Закон за противодействие на корупцията от служителите, преминали с Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на закона за Сметната палата (обн. - ДВ, бр. 16 от 2026 г.) в Сметната палата и стажът, придобит в Сметната палата от служителите, преминали с този Закон за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности в Комисията по противодействие на корупцията, се зачита за работа при един и същ орган по назначаване, съответно работодател, включително и при изплащане на дължимите обезщетения при прекратяване на правоотношенията с Комисията по противодействие на корупцията. Прослуженото време като държавен служител по отменения Закон за противодействие на корупцията, за което не са получени обезщетения при преминаването в Сметната палата, се зачита при определяне размера на съответните обезщетения по Закона за държавния служител.

В ретроспективен план от 2023 г. до настоящия момент се случиха две основни концептуално противоположни законодателни реформи в областта на борбата с корупцията. В края на 2023 г. беше създадена самостоятелна Комисия за противодействие на корупцията със Закона за противодействие на корупцията (отм., ДВ, бр. 16 от 2026 г.). В началото на 2026 г. същата Комисия за противодействие на корупцията беше закрита и функциите на Инспектората на Комисията по противодействие на корупцията който е  на пряко подчинение на председателя на Комисията по противодействие на корупцията, както и функциите на  дирекция "Превенция на корупцията", дирекция "Публичен регистър",  дирекция "Конфликт на интереси",  дирекция "Административно-правно и информационно обслужване" и дирекция "Финансово-стопански дейности и управление на собствеността"  на Комисия за противодействие на корупцията  преминаха в Сметната палата. Инспекторатът на Комисията за противодействие на корупцията е специализирана структура, която е на пряко подчинение на председателя на Комисията. Той осъществява контрол за спазването на нормативните актове, като следи работата на администрацията и извършва проверки за нарушения и прояви на корупция