РАБОТНО ВРЕМЕ И ВЪТРЕШНИ ПРАВИЛА

Чували ли сте за Work-Life-Balance?!

Чл. 28. (1) Работното време на служителите в администрацията е 8 часа дневно с

променливи граници и 40 часа седмично при 5-дневна работна седмица.

Това може да е подходящо работно време за ръководни кадри, старши експерти и служители, чието заплащане за присъствие не е обвързано с резултати и ефективност...

Младшите експерти и служители пред пенсия може да имат намалено работното време на 6 часа на ден, 30 на седмица, при 5-дневна работна седмица или 7,25 часа на ден, 30 на седмица, при 4-дневна работна седмица. Обедната почивка може да е 1,5 часа. Съответно основното месечно възнаграждение да е 75% от това на служители на пълно работно време. Допълнителни възнаграждения по чл. 29. (3) да са за реално постигнати резултати, а не за мотаене и поддържане на социални контакти на работното място по време на работното време.

Чл. 29. вътрешните правила за работната заплата

Чл. 29. (1) Редът - липсва (1), моля да го добавите!

Moля вътрешните правила за работната заплата също да ги обявите публично и да са ясни за всички, в това число и на служителите.

"Допълнителни възнаграждения за постигнати резултати" ал. 3 как се таксуват?! Облагат ли се с данък доход и плащат ли се върху тях осигуровки за пенсия, здравни осигуровки, безработица итн?

Това да не е държавническиЯТ начин за даване на пари уж по банков път, но в стил под масата, който се отразява негативно на нивото на пенсия на служителите и ощетява осигурителните институции от приходи?!

"(4) Средствата по ал. 3 (за допълнителни възнаграждения за постигнати резултати) се определят в размер до 30 на сто от брутния годишен размер на средствата за работна заплата и се включват в бюджета на комисията."

От тук би трябвало да следва, че и всеки служител може да получи максимум 30 на сто от брутния годишен размер. Ако се отпуснат 30 на сто от брутния годишен отчет, всички получават по равно. Ако се отпуснат по-малко от 30 на сто от брутния годишен отчет, едни получават максимума, а други по-малко или нищо.

Примерна методика за разпределяне на допълнителни възнаграждения за постигнати резултати.

На служители на пълен работен ден допълнителни възнаграждения за постигнати резултати може да са в размер на максимум 10% от  

- месечната брутна заплата на служителя от предходния месец

- средната брутна месечна заплата на служителя от предходата година,

- среднта месечна брутна заплата на служителите в отдела, но не повече от 20% от личната месечна брутна заплата на служителя

На служители на непълен работен ден възнаграждения за постигнати резултати може да са в размер на максимум 30% от

- месечната брутна заплата на служителя от предходния месец

- средната брутна месечна заплата на служителя от предходата година,

- среднта месечна брутна заплата на служителите в отдела, но не повече от 30% от личната месечна брутна заплата на служителя

Как се пресмятат постигнатиТЕ резултати?! Ако един служител трябва да изготви например доклад или стратегия и ако това е негово задължение по длъжностна характеристика, то  няма нужда от изплащане на допълнителен бонус, че си е свършил работата. НО ако той ангажира своите колеги, да му помагат в изготвянето на доклада, то подчинените имат право на допълнителен заплащане, защото вършат чужда работа или подпомагат трети да презентира труда им пред четвърти.

Ако дейността/документът се изготвят месечно, тримесечно, годишно в отдела, то това е част от задълженята и рутинна дейност и няма нужда се се хонорова с допълнително заплащане. НО ако дейността/документът е извънреден и изисква допълнителни усилия итн, то тогава може да се възнагради допълнително. Рутинни дейности да не се хонороват екстра! Длъжностната характеристиката да се актуализира периодично и рутинни/aвтоматизирани дейности да се вписват в нея, така за тях служителите да нямат претенции за допълнително заплащане.

Служител по мрежова и информационна сигурност

В Устройствения правилник никъде не са разписани задълженията на Комисията, произтичащи от  по Закона за киберсигурност и Наредбата за минималните изисквания за мрежова и информационна сигурност. Те се изпълняват от служител, пряко подчинен на Председателя на Комисията.

Предлагам Ви да се добави следния примерен текст:

Служителят по мрежова и информационна сигурност е на пряко подчинение на Председателя и осъществява функции, свързани с организирането, управлението и прилагането на мерки за мрежова и информационна сигурност на всички структури, програми, дейности и процеси в Комисията, като:

1. организира дейностите, свързани с постигане на високо ниво на мрежова и информационна сигурност, и целите, които са заложени в политиката на Комисията за мрежова и информационна сигурност;

2. участва в разработването и следи за спазването на вътрешните правила за всяка дейност, свързана с администрирането, експлоатацията и поддръжката на хардуер и софтуер;

3. следи за прилагането на законите, подзаконовите нормативни актове, стандартите, политиките и правилата за мрежовата и информационната сигурност;

4. организира, координира и отговаря за периодичните оценки на рисковете за мрежовата и информационната сигурност;

5. периодично (не по-рядко от веднъж годишно) изготвя доклади за състоянието на мрежовата и информационната сигурност в Комисията и ги представя на председателя;

6. организира обученията, свързани с мрежовата и информационната сигурност;

7. организира проверки за актуалността на плановете за справяне с инцидентите и плановете за действия в случай на аварии, природни бедствия или други форсмажорни обстоятелства; анализира резултатите от тях и организира изменение на плановете, ако е необходимо;

8. отговаря за водене на регистъра на инцидентите и за реагиране при инциденти с информационната сигурност при условията и по реда на ЗК и подзаконовите актове по прилагането му;

9. уведомява за инциденти съответния секторен екип за реагиране на инциденти с компютърната сигурност в съответствие с изискванията за уведомяване при инциденти на Наредбата за минималните изисквания за мрежова и информационна сигурност, приета с Постановление № 186 на Министерския съвет от 2019 г. (ДВ, бр. 59 от 2019 г.);

10. организира анализ на инцидентите с мрежовата и информационната сигурност за откриване на причините за тях и предприемане на мерки за отстраняването им с цел намаляване на еднотипните инциденти и намаляване на загубите от тях;

11. следи за актуализиране на използвания софтуер и фърмуер и дава препоръки;

12. организира тестове за откриване на уязвимости в информационните и комуникационните системи на Комисията и предлага мерки за отстраняването им;

13. предлага санкции за лицата, нарушили мерките за мрежовата и информационната сигурност;

14. изпълнява други функции, произтичащи от нормативните актове, уреждащи изискванията към мерките за мрежова и информационна сигурност.

За превръщането на КРС в модерен и независим европейски регулатор

Изготвянето на новия Устройствен правилник на Комисията за регулиране на съобщенията и на нейната администрация дава реална възможност за превръщането на Комисията за регулиране на съобщенията (КРС) в един модерен и независим европейски регулатор, в който решенията да се вземат прозрачно, законосъобразно и съгласно добрите практики в тази област.

Законово задължение на всеки административен орган е да осигурява необходимата публичност и прозрачност на своята дейност. КРС също има задължение според чл. 5 и други от Закона за електронните съобщения (ЗЕС) да спазва принципите на публичност и прозрачност в своята дейност, като това включва и процедурата по приемане на решенията и разискванията по тях.

Неведнъж съм обръщал внимание, че в досегашната си практика КРС не спазва в необходимата степен принципите на публичност и прозрачност при обсъждането и приемането на своите решения. Освен това, в КРС се отнема възможността член на комисията, който не е съгласен с вече прието решение от комисията, да изрази и мотивира своето особено мнение след приемането на решението.

Затова, като се има предвид, че задачите и отговорностите на КРС все повече ще се усложняват и ще се увеличават в бъдеще, е необходимо да се изготви един законосъобразен Устройствен правилник, с който да се гарантира прекратяването на досегашните погрешни и незаконосъобразни практики в КРС и да се осигури необходимата висока публичност и прозрачност на процеса на вземане на решения в КРС.

За съжаление, в така представения проект за нов Устройствен правилник на КРС продължават да липсват или са неясни и подлежат на тълкуване важните разпоредби, които регламентират процедурата за задължително изготвяне на подробни и точни протоколи от заседанията на КРС, както и процедурата при наличие на особено мнение. Някои от разпоредбите не са достатъчно ясни и е необходимо да се прецизират. Има дори вмъкнати нови разпоредби, с които се прави опит да се узаконят някои незаконосъобразни досегашни практики при провеждането на заседанията в КРС. Това може да нанесе сериозен ущърб на КРС по отношение на нейната политика за публичност и прозрачност на приемането на решения и създава реални предпоставки за превръщането на КРС в най-непрозрачния регулатор в България.

За недопускане на горепосочените недостатъци предлагам да се направят долупосочените конкретни изменения в представения проект.

Предложените от мен изменения не са нещо ново, а отдавна са успешно приложени в нормативните документи за други регулаторни органи и ведомства в държавната администрация и гарантират тяхната публичност и прозрачност.

Анализ на досегашната недобра практика в КРС - 1 част

Ще направя един подробен преглед и анализ на регламентиращите документи и досегашната практика в процеса на вземане на решения в КРС. Този анализ ще разкрие погрешните и незаконосъобразни практики в този важен процес и ще спомогне за формулирането на правилните разпоредби в новия Устройствен правилник.

Който и протокол да се разгледа на сайта на КРС, дори и години назад, ще се види, че в него няма друга информация освен взетите крайни решения и начина на гласуване на членовете на КРС. В протоколите на КРС липсват изказванията на членовете на КРС и на експертите, които са изразили становища по отделните проекти на решения, липсват предложенията за промени в проекта на решение, както и кои предложения за промени са приети и кои – не. На практика, протоколите представляват едно изброяване на приетите решения.

Има много примери за протоколи на КРС, от които става видно, че са направени дори изменения в първоначалния проект на решенията, но без да става ясно какви са измененията, кой ги е предложил и т.н. Един такъв пример е протоколът от заседанието на 30.11.2023 г., който е публикуван на адрес:

https://crc.bg/bg/statii/2499/noemvri-2023-g

В точка 3 от раздел Б на този протокол „Доклад относно откриване на процедура по обществени консултации за определяне на подходящата услуга за широколентов достъп до интернет…“ е налице записът „Комисията единодушно реши, ведно с направените бележки и предложения:…“, но липсва конкретна информация какви предложения е имало, какви са измененията в първоначалния проект на решението, кой ги е предложил и т.н., а е посочено само крайното прието решение.

В т. 6 от раздел Б на същия протокол „Доклад относно проект на Вътрешни правила за определяне размера на административната годишна такса за контрол по Закона за пощенските услуги“ е видно, че член на комисията е гласувал „Против“, но отново липсват разискванията по темата и мотивите на гласувалия „Против“.

Не намерих информация, да има друг регулаторен орган в България освен КРС, който да не изготвя подробни протоколи от своите заседания и който да прави изменения в първоначалния проект на решенията си, без да става ясно от протоколите, какви са измененията, кой ги е предложил и какви са били разискванията по тях.

За разлика от КРС, в някои други регулаторни органи вече се предават в реално време онлайн заседанията, каквато добра практика има в СЕМ, където освен предаванията в реално време, се изготвят и подробни протоколи с изказванията на всички участници в заседанията, които се публикуват на интернет страницата на СЕМ. От подробните протоколи на СЕМ става пределно ясно каква позиция защитава и какви предложения прави всеки от членовете на СЕМ и тази информация е достъпна за обществеността. Следователно, когато прозрачността и публичността са приоритет за някой регулаторен орган, има начини и възможност това да се постигне без особени трудности.

КЗК също е добър пример за прозрачност и публичност на заседанията си и едно от многото доказателства за това е следното решение, към което е приложено изразеното особено мнение от член на комисията:

https://reg.cpc.bg/Decision.aspx?DecID=300066647

и по този начин всеки заинтересован може да добие ясна представа за всички разисквани гледни точки и мотивите по съответния казус.

Не на последно място, подробните протоколи дават добра представа и за атмосферата, която цари на заседанията, а и в самото ведомство, което също не е с маловажно значение.

В КРС има изготвени „Вътрешни правила за провеждане на заседанията на КРС“ (приети с Протоколно решение № 3 от 3.09.2020 г), при чието приемане гласувах „Против“ (защото са в явно противоречие със ЗЕС, с действащия Устройствен правилник на КРС и с добрите практики за протоколиране на заседания) и изготвих особено мнение, което беше приложено към протокола от заседанието и е достъпно на интернет адрес:

https://crc.bg/files/Protokoli/prot_%2039_%2003.09.2020.PDF

Анализ на досегашната недобра практика в КРС - 2 част

Анализ на досегашната недобра практика в КРС - 2 част

Интересен факт е, че в самия протокол след публикуването на това особено мнение е публикувано и становището на директора на дирекция „Правна“ в КРС, с което реално се изразява несъгласие и се критикува публикуваното особено мнение. Не зная да има друг подобен аналог в практиката, когато особено мнение на член от колективен орган, който има право на глас, да се подлага на критика или анализ от експертите във ведомството. В публикувания протокол обаче липсват личните изказвания и становища на останалите членове на КРС, които са гласували за приетото решение, т.е. за Вътрешните правила. Следователно се затвърждава предположението, че мнозинството от КРС се „крие“ зад публикуваното становище на експертите без да разкрива личните си мотиви и становища.

В протоколите на КРС не се публикуват докладите на вносителите по отделните точки от дневния ред, но по някаква причина посоченият по-горе протокол е изключение от това правило, защото в него е публикуван и доклада на председателя на КРС, който е вносителят на „Проект на Вътрешни правила за провеждане на заседанията на КРС“. В доклада на вносителя обаче също липсва обосновка за така предложения проект, а е налице само изразът

„целта на тези правила е заседанията на КРС да се организират и провеждат при спазване на принципите на откритост на взиманите решения и подобряване ефективността на дейността на администрацията на КРС“,

но според мен, тези правила водят до липса на откритост, а и е много спорно дали те подобряват ефективността на дейността на администрацията. В доклада си вносителят е посочил, че „В проекта са отчетени постъпилите предложения на членовете на комисията.“, но не става ясно, кой член какво е предложил и изобщо не е отразено моето предварително несъгласие с проекта и съответно моите предварителни предложения за тези правила (които съм изразил и в особеното мнение).

Важно е да се отбележи, че до приемането на тези правила през 2020 г., подобни правила не е имало в КРС, а до тяхното приемане се стигна след няколкото особени мнения, които представих и голяма част от които дори не бяха публикувани на сайта на КРС с мотива, че липсва правно основание за това (което не е вярно, защото чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник ясно регламентира това).

В доклада си вносителят (председателят на КРС) изрично предлага вътрешните правила „да се публикуват на вътрешната интернет страница на комисията“, с което ги прави недостъпни за обществеността, въпреки че те са основен фактор за гарантиране на публичността и прозрачността на процеса на приемане на решенията в КРС.

Факт е, че според чл. 22, ал. 1 от горе посочените Вътрешни правила:

„Чл. 22. (1) За заседанията на комисията се изготвя аудиозапис от служители, определени със заповед на председателя.“

и на пръв поглед винаги ще има информация за проведените разисквания на всяко заседание, която няма да е публично достъпна,

но от ал. 2 на същия член 22:

„(2) Аудиозаписът се съхранява 12 месеца. Носителят с аудиозаписа се съхранява от служителя по сигурността на информацията в КРС. Редът за съхраняване и унищожаване на аудиозаписите се определя със заповед на председателя на КРС.“

е видно, че 1 година след заседанието обективната информация за него е вече унищожена и няма начин да се възстанови и следователно настъпва краят на прозрачността, защото както посочих по-горе, в публикуваните протоколи на КРС липсва информация за проведените разисквания.

Следователно след заседанието остава само информацията от аудиозаписа (който не е достъпен за обществеността), но и той след 1 година се унищожава, без да се запази информацията от него на хартиен или друг носител. А и този аудиозапис е недостъпен за обществеността или за отделен член на КРС. Каква е тогава прозрачността и публичността на процеса на приемане на решенията в КРС?

Анализ на досегашната недобра практика в КРС - 3 част

Анализ на досегашната недобра практика в КРС - 3 част

Освен това, наличието на разпоредбата на чл. 22, ал. 4 от тези Вътрешни правила:

„(4) За служебно ползване, при необходимост и по искане на председателя или на поне двама членове на КРС, служителите по ал. 3 изготвят подробен протокол от проведеното заседание въз основа на извършения аудиозапис.“

реално блокира възможността на отделен член на КРС да изисква изготвяне на подробен протокол, без за това да има някаква логическа обосновка. Досега, когато съм искал да се изготви подробен протокол за някое заседание, не съм имал подкрепата на друг член на КРС и съответно такъв подробен протокол не е бил изготвян. Считам, че всеки член на КРС би следвало да има право да иска изготвянето на подробен протокол от проведеното заседание въз основа на извършения аудиозапис (изготвянето на подробен протокол дори трябва да е задължително за всяко заседание, а не само при поискване). Самото приравняване, в случая, на председателят на КРС с „поне двама членове на КРС“, считам че е нарушение на принципа на равнопоставеност на членовете на комисията по отношение на толкова важните принципи, като прозрачността на вземането на решения от КРС, както и точното и обективно съдържание на протоколите от заседанията.

Друг голям недостатък на Вътрешните правила е разпоредбата на чл. 14, която регламентира процедурата при наличие на особено мнение на член от КРС. Създава се една нова неправилна процедура, която напълно се различава от общоприетата процедура в такива случаи и е напълно лишена от смисъл, а и е в пряко противоречие с разпоредбата на чл. 11, ал 2 от сега действащия Устройствен правилник, която регламентира:

„(2) Всеки член на комисията може да подпише протокола с особено мнение относно взето решение от комисията. Към протокола се прилагат мотивите за изразеното особено мнение.“

и от която ясно е видно, че особено мнение може да се обяви само след приемането на дадено решение, а не преди това. Това е ясният и еднозначен смисъл на израза „взето решение от комисията“. Но в цитираните Вътрешни правила липсва изобщо опция/възможност за изразяване (изготвяне) на особено мнение след приемането на решението, а особеното мнение се изисква писмено преди самото заседание.

Разпоредбата на чл. 14 от Вътрешните правила е:

„Чл. 14. (1) Всеки член на комисията може да изрази „особено мнение“ по точка от дневния ред. Особеното мнение на член на комисията по точка от дневния ред се регистрира в деловодната система и се предоставя в писмен вид за разглеждане и обсъждане на самото заседание при разглеждане на материалите по съответната точка.

(2) Необходимостта от предоставяне на допълнителна информация и материали за осъществяване на анализ по въпроси, които подлежат на разглеждане от комисията и/или изразяването на „особено мнение“ от член на комисията по разглеждана точка от дневния ред, са основание да се отложи разглеждането на точката.

(3) Комисията определя на кое заседание ще се разгледат материалите по отложената точка, по която е изразено „особено мнение“.

(4) Предоставената допълнителна информация и материали, както и изразеното „особено мнение“, се анализират и разглеждат от експертите от администрацията на КРС, в рамките на тяхната компетентност. Към доклада/материалите за следващо заседание на КРС се прилага и становището на дирекцията-вносител.

(5) След разглеждане на доклада, ведно с материалите към него, комисията приема решение. Към протокола от заседанието се прилагат мотивите за изразеното „особено мнение“. Когато има изразено „особено мнение“, на интернет страницата на комисията се публикуват всички материали, разгледани от комисията.“

С разпоредбата на чл. 14, ал. 1 от Вътрешните правила се изисква от всеки член на КРС, който има различно становище от проекторешението по дадена точка от дневния ред за следващото заседание, да изготвя преди заседанието писмено становище (неудачно наречено „особено мнение“, за което ще стане въпрос по-долу), което да се разглежда на самото заседание. Общоизвестно е, а и е регламентирано в чл. 11, ал. 2 от досега действащия Устройствен правилник на КРС, че особено мнение се изразява и изготвя при несъгласие с вече прието (взето) решение, а не преди това „по точка от дневния ред“, както е записано в чл. 14, ал. 1 от Вътрешните правила.

Анализ на досегашната недобра практика в КРС - 4 част

Анализ на досегашната недобра практика в КРС - 4 част

Освен това, разпоредбата на чл. 14, ал. 2 от Вътрешните правила задължава член на КРС, който има различно становище от проекторешението по дадена точка от дневния ред, но не го е депозирал предварително в писмен вид, а го е изразил устно на самото заседание, отново да го изготви в писмен вид и това да е основание за отлагане на разглеждането на точката за следващо заседание.

Моето становище, което изразих и на самото заседание при приемането на Вътрешните правила е, че смисълът на понятието „особено мнение“ е за становище, с което мотивирано се аргументира несъгласието с някои аспекти на вече прието от мнозинството решение по дадена точка, т.е. особено мнение може да се декларира най-рано при гласуването по същество на дадена точка и се изготвя в писмен вид след това. Така изготвеното особено мнение трябва да се публикува заедно с приетото решение и протокола от заседанието на интернет страницата на КРС, за да е обществено достъпно. Според мен по-правилно е особеното мнение да е приложено към съответното решение, а не към протокола, за да могат заинтересованите страни и обществеността да се запознаят с мотивите и на неприетата от мнозинството гледна точка.

Както посочих по-горе, един добър пример за прозрачност и публичност на заседанията са решенията на КЗК, към които се прилагат изразените особени мнения от членовете на комисията.

Считам, че евентуалните различни становища/предложения на членовете на КРС подлежат на разисквания по време на самите заседания и не могат да са повод за изискване във Вътрешните правила за писмено становище/особено мнение по тях, както и че няма законови основания за такова изискване към членовете на КРС. Изказаните различни становища/предложения по време на заседанията е необходимо да бъдат записани подробно в протокола, независимо дали са приети от мнозинството или не. Такива са, според мен, добрите практики за провеждане на заседания и изготвянето на протоколите за тях, но не е такава практиката в КРС.

Считам, че дебатирането на различните становища/предложения трябва да става с диалог между самите членове на КРС, както и между членове на КРС и съответните експерти в КРС, а не чрез писмени становища (наречени особени мнения) от членове на КРС до останалите членове или до експертите. На самото заседание има достатъчно възможности и време за дебат и изразяване на компетентни експертни мнения от присъстващите на заседанието експерти в съответната област за всяко едно становище/предложение, изразено от член на КРС. По този начин и останалите членове на КРС ще могат да изградят своето мнение за различните становища/предложения на колегите си, което да им помогне да гласуват „За“ или „Против“ всяко едно от тях.

Считам, че едва при окончателното гласуване на проекта на решение, ако някой от членовете на КРС все още има несъгласие с някои от аспектите на решението, той може да гласува „Против“ и може да заяви, че ще представи писмено особено мнение с мотивите за това. Според мен, може да се представи особено мнение и когато член на комисията е гласувал „За“ някое решение, но има забележки/предложения по някои второстепенни аспекти на приетото решение.

Считам, че за обществото и за предприятията в сектора е важно да се запознаят както с решението на КРС и мотивите към него, така и с различното становище, отразено в особеното мнение на член на комисията и мотивите към него. Затова и решението с особеното мнение и протокола от заседанието е необходимо да се публикуват на интернет страницата па КРС.

Особеното мнение на член на КРС е важно за обществото и предприятията в сектора поради редица причини. Ще изброя някои от тях.

Например, има решения на КРС, които нямат окончателно решаващ характер. Такива са например решенията на КРС относно становища за проекти на нормативни актове. В тези случаи особеното мнение на член на КРС по тези проекти може да е полезно и да се вземе под внимание в бъдещи обсъждания на проекта от други ведомства.

В други случаи решението на КРС може да е в посока на една от няколкото възможности за развитието на някой сектор от цялата област на съобщенията. Тогава мотивите в особеното мнение също може да са от полза за бъдещето развитие на сектора, защото ще има налице и позитивна аргументация за някоя от другите възможности.

Дори и когато решението на КРС може да бъде само в една от две възможни хипотези, считам че ще е полезно за обществото и за предприятията да се запознаят с аргументите на член на КРС в полза на неприетата от мнозинството хипотеза.

Анализ на досегашната недобра практика в КРС - 5 част

Анализ на досегашната недобра практика в КРС - 5 част

Във всички случаи, особеното мнение на член на КРС дава още един ъгъл на виждане и допълнителен анализ върху поставения казус за решаване и затова е важно да е достъпно за обществото и предприятията в областта на съобщенията, което заедно с наличието на подробни протоколи от заседанията на КРС ще осигури необходимата прозрачност на процеса на приемане на решенията.

Видно е, че приетите „Вътрешни правила за провеждане на заседанията на КРС“ са в противоречие с разпоредбите на чл. 35, ал. 9 от ЗЕС и чл. 11 от сега действащия Устройствен правилник, защото на всеки му е ясно какво означава и как трябва да се изпълнява задължението „да се води протокол“ (чл. 11, ал. 1 от Устройствения правилник) и на всеки му е ясно, че за да се изрази „особено мнение относно взето решение от комисията“ (чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник) е необходимо вече да е преминало гласуването на това решение и то да е прието (взето) от мнозинството в КРС.

Горепосочената сега действаща вътрешна уредба в КРС за провеждането на заседанията (Вътрешните правила) нанася сериозен ущърб на комисията по отношение на нейната политика за публичност и прозрачност на приемането на решения.

Затова, като се има предвид, че задачите и отговорностите на КРС все повече ще се усложняват и ще се увеличават в бъдеще, е необходимо да се прекрати досегашната погрешна и незаконосъобразна практика на изготвяне на „постни“ протоколи в КРС, от които не може да се добие информация за разискванията, с които се приемат самите решения и да се осигури необходимата висока прозрачност и публичност на процеса на вземане на решения в КРС.

Изготвянето на новия Устройствен правилник на КРС дава много добра възможност за осъществяването на тази важна задача и тази възможност трябва да се използва в пълна степен.

За постигането на тази цел предлагам да се направят долупосочените конкретни изменения в представения проект.

Предложените от мен изменения не са нещо ново, а отдавна са успешно приложени в нормативните документи за други регулаторни органи и ведомства в държавната администрация и гарантират тяхната публичност и прозрачност.

Предложения за изменение на чл. 11, чл. 7, ал. 5 и чл. 10, ал. 2 от проекта

Предлагам разпоредбата на чл. 11 от проекта да се измени, както следва:

„Чл. 11. (1) За всяко заседание на комисията се извършва аудиозапис и/или видеозапис от служители, определени със заповед на председателя на комисията и се води протокол от протоколист.

(2) Заседанията на комисията може да се провеждат и чрез видеоконференция с осигурена комуникационна връзка чрез техническо средство за едновременно предаване и приемане на образ и звук между членовете на комисията и участниците в заседанието, намиращи се на различни места, позволяваща записване и съхраняване на информацията на електронен носител. За провеждане на заседанията чрез видеоконференция се издава заповед от председателя на комисията. При провеждане на заседание чрез видеоконференция, след уведомяване на членовете на комисията и участниците в заседанието, се извършва видеозапис върху електронен носител.

(3) Всяко направено предложение от членовете на комисията за допълване или изменение на проекта на решение, подлежи на отделно гласуване. Приетите предложения се отразяват в окончателния проект на решението, който подлежи на обсъждане и гласуване.

(4) След всяко заседание присъствалите членове на комисията удостоверяват с подписа си всички приети решения.

(5) Въз основа на аудиозаписа, видеозаписа и протокола от заседанието се изготвя окончателен протокол в срок от три работни дни след проведеното заседание, който се подписва от всички присъствали членове на комисията и протоколиста.

(6) В протокола задължително се вписват датата и мястото на провеждане на заседанието, видът на заседанието, присъстващите членове на комисията и служители от администрацията, приетият дневен ред и направените по него изказвания и становища от членовете на комисията и експертите. В протокола изрично се отбелязва приетото решение, с какво мнозинство е гласувано решението и имената на членовете на комисията, които са гласували против.

(7) Всеки член на комисията, който не е съгласен с приетото решение на комисията, представя мотивите си за това в тридневен срок след провеждане на заседанието и подписва протокола с особено мнение. Мотивите за изразеното особено мнение се прилагат към приетото решение.“

и да отпадне разпоредбата на чл. 7, ал. 5 от проекта, защото тя е включена като алинея 2 в горното предложение.

Мотиви: Целта на така изменената разпоредба на чл. 11 е да се гарантира прозрачността и публичността на процеса на приемане на решенията в КРС. За постигането на тази цел е необходимо протоколите от заседанията на КРС да бъдат с необходимата подробност, а не както досега, само с посочване на приетите крайни решения и без описание на дискусиите по тях.

Протоколите на КРС, които се публикуват досега на страницата й в интернет, изобщо не приличат на протоколи от заседания. Особеното мнение на член на КРС, който не е съгласен с приетото решение на комисията, би трябвало да се изготвя след приемането на решението, а не да се изисква писмено преди самото заседание, както това е регламентирано в КРС със сега действащите „Вътрешни правила за провеждане на заседанията на КРС“, които пряко противоречат на сега действащата разпоредба на чл. 11 от Устройствения правилник на КРС и на чл. 35, ал. 9 от ЗЕС.

За колективен орган е по-правилно да се запише „приетото решение“ в чл. 11, ал. 7, защото колективният орган гласува и приема решенията, докато едноличният орган взема решения.

В тази връзка предлагам, в чл. 10, ал. 2 на проекта да се заменят думите „взема“ с „приема“ и „взети“ с „приети“. По този начин ще се уеднакви и терминологията, защото в чл. 10, ал. 1 се използва думата „приема“, а в чл. 6, ал. 1 се използва „приемането“. Такива са и термините използвани в чл. 35, ал. 5 и 7 и чл. 37, ал. 1 и 4 от ЗЕС.

Считам, че по-правилно е особеното мнение да се прилага към решението, защото то (особеното мнение) на практика е алтернативното неприето решение на малцинството. Такава е и утвърдената практика на голяма част от надзорните и регулаторни органи, като КС, КЗК и други.

Считам, че регламентираният в чл. 11, ал. 7 тридневен срок за изготвяне на особеното мнение след провеждането на заседанието е един разумен срок за изготвянето му.

Предложение за изменение на чл. 12, ал. 3 от проекта

Предлагам разпоредбата на чл. 12, ал. 3 от проекта да се измени, както следва:

„(3) Комисията публикува на интернет страницата си протоколите от проведените заседания, с изключение на защитената от закон информация; решенията на комисията, включително начина, по който са гласували членовете на комисията и особените мнения и мотивите на всеки гласувал против; приетите нормативни и общи административни актове, правила, методики и указания.“

Мотиви: За осигуряване на необходимото високо ниво на публичност и прозрачност на работата на КРС е правилно да се посочат конкретно всички важни документи, които задължително да се публикуват на интернет страницата на КРС. Подобна разпоредба има за КЕВР в чл. 15, ал. 2 от Закона за енергетиката.

В така представения проект на Устройствен правилник липсва изрична разпоредба, която да задължава публикуването на особените мнения, които са изразени след приемането на решенията. Това създава реални предпоставки за продължаване на досегашните недобри практики в КРС.

Предложение за изменение на чл. 7, ал. 2 от проекта

Предлагам изречение последно от чл. 7, ал. 2 от проекта да се измени, както следва:

„Комисията публикува проектите на дневен ред на страницата си в интернет в предишния работен ден преди провеждането на заседанията.“

Мотиви: В досегашната практика на КРС проектът на дневен ред се публикува най-често в същия ден, около 1 час до час и половина преди самото заседание. Това не е в съответствие с принципите на публичност и прозрачност и не дава възможност на обществеността и предприятията да се запознаят предварително с разглежданите теми от КРС.

За сравнение други регулатори, като СЕМ например, публикуват своя дневен ред предишния ден преди самото заседание.

Съответната разпоредба в ЗЕС е:

„Чл. 35 (8) (Нова - ДВ, бр. 105 от 2011 г., в сила от 29.12.2011 г.) Комисията преди провеждане на заседанията публикува проектите на дневен ред на страницата си в интернет.“

и формално погледнато, публикуването на дневния ред непосредствено преди самото заседание не е нарушение на закона, но едва ли законодателят е имал това предвид с тази допълнително добавена в ЗЕС нова разпоредба.

Логично е обществеността и предприятията да са запознати с дневния ред на КРС поне предишния ден преди заседанието. Това няма да представлява някакво затруднение за администрацията на КРС, защото според чл. 7, ал. 4 от проекта дори и за извънредни заседания „членовете на комисията трябва да бъдат уведомени за датата, часа и проекта на дневен ред на заседанието най-късно предишния работен ден, но не по-късно от 24 часа преди началото на заседанието“, т.е. проектът на дневен ред е ясен поне 24 часа преди заседанието. Същият срок се отнася (чл. 7, ал. 3 от проекта) и за включването на допълнителни точки в проекта на дневен ред за редовно заседание.

Предложения за изменение на чл. 9 от проекта

1. Предлагам, от текста на разпоредбата на чл. 9 от проекта, който е:

„Чл. 9. Отсъствие на член на комисията от редовно заседание е допустимо, в случай че той:

1.         е в служебна командировка;

2.         е в законоустановен отпуск;

3.         изпълнява друга служебна работа.“

да отпадне думата „редовно“.

Мотиви: Считам, че допустимите хипотези за отсъствие от заседание трябва да са едни и същи, както за редовните, така и за извънредните заседания. Не намирам логика, за редовни заседания да има ясно посочени хипотези за допустимост на отсъствието, а за извънредни заседания напълно да липсват такива.

2. Предлагам, от текста на разпоредбата на чл. 9 от проекта да отпадне разпоредбата в т. 3.

Мотиви: Не намирам логични и приемливи причини (извън хипотезите на т. 1 и т. 2), член на КРС да отсъства от заседание при положение, че участието в заседанията и приемането на съответните решения е най-важното негово законово задължение и при положение, че има вече възможност и за онлайн участие в заседанията. Освен това, според чл. 7, ал. 4 от проекта дори и за извънредните заседания „членовете на комисията трябва да бъдат уведомени за датата, часа и проекта на дневен ред на заседанието най-късно предишния работен ден, но не по-късно от 24 часа преди началото на заседанието“.

В случай, че се намерят и посочат логични и приемливи причини за отсъствието (извън хипотезите на т. 1 и т. 2), предлагам сегашният текст на чл. 9 от проекта да стане ал. 1 на чл. 9 и да се добави нова алинея 2, със следния текст:

„(2) Обстоятелствата по т. 1, 2 и 3 от ал. 1 се обявяват в заседанието и се вписват в протокола, а отсъствието по т. 3 се одобрява от Комисията“.

Предложения за изменение на чл. 5, ал. 1 от проекта

1. Предлагам разпоредбата на чл. 5, ал. 1, т. 3 от проекта, която е:

„3. одобрява и предлага проект за дневен ред, насрочва и ръководи заседанията на комисията;“

да се измени във вида:

„3. насрочва, предлага проект за дневен ред и ръководи заседанията на комисията;“

Мотиви: Премахва се думата „одобрява“, която е налична в проекта. Аналогични са (без думата „одобрява“) съответните текстове за КЗК, СЕМ и други в техните устройствени закони, така буквално е и разпоредбата в ЗЕС (чл. 27, ал. 1, т. 3).

Целта на изменението е, всеки от членовете на КРС да има право и да може свободно да предлага за разглеждане точки в дневния ред, което не е гарантирано с така предложената редакция на чл. 5, ал. 1, т. 3 в проекта. Според така предложения текст на чл. 5, ал. 1, т. 3 в проекта, с думата „одобрява“ на практика се дава правомощие на председателя на КРС еднолично предварително да решава кои точки да влязат в проекта на дневен ред и кои – не. Такава беше всъщност и досегашната практика в КРС.

Председателят на КРС не може и не трябва да бъде „филтърът“, който да определя/одобрява какво да стигне до разглеждане в заседание и какво не. Това трябва да зависи основно от експертите в КРС, защото те са най-запознати с текущите дела, а на самото заседание винаги се гласува проекта на дневен ред и всеки от членовете на КРС трябва да може да си каже и обоснове мнението за всяка точка от дневния ред и да гласува за нейното разглеждане или отпадане от дневния ред или да предложи нова точка за обсъждане. Освен това, с наличието на думата „одобрява‘ на практика се променя и се дописва съответната разпоредба на ЗЕС в чл. 27, ал. 1, т. 3.

2. Предлагам разпоредбата на чл. 5, ал. 1, т. 5 от проекта, която е:

„5. създава, преобразува и закрива административни звена;“

да се измени във вида:

„5. създава, преобразува и закрива отдели и сектори;“

Мотиви: Предложената от мен редакция на чл. 5, ал. 1, т. 5 е всъщност сега действащата редакция на тази разпоредба. В мотивите към проекта липсва обосновка защо се предлага такова изменение, което на практика разширява правомощията на председателя на КРС и вече той ще може да  създава, преобразува и закрива всички административни звена, дори включително и дирекции. Считам, че такова разширяване на правомощията му е неправилно и затова предлагам ясно да се конкретизира техния обхват.

Подкрепа за предложени промени

С настоящото изразявам своята подкрепа за предложените от BIB и г-н Илия Христозов изменения и допълнения в Устройствения правилник на КРС. Смятам, че тези промени ще подобрят не само прозрачността, но и качеството на работа на комисията и на нейната администрация. Което, разбира се, ще бъде от полза не само за сектора на съобщителните услуги, но и за цялата българска общественост.  

Предложения за изменение на чл. 29 от проекта

1. Предлагам навсякъде в чл. 29 от проекта изразите „вътрешни правила за работната заплата“ и „вътрешните правила за работната заплата“ да се заменят съответно с „вътрешни правила за заплатите“ и „вътрешните правила за заплатите“.

Мотиви: За уеднаквяване на терминологията. Терминът „вътрешните правила за заплатите“ се използва в Наредбата за заплатите на служителите в държавната администрация, която се прилага, както за държавните служители в КРС, така и за работещите по трудово правоотношение в КРС.

2. Предлагам в чл. 29, ал. 2 от проекта изразът „Основните месечни възнаграждения“ да се замени с израза „Основните месечни заплати“.

Мотиви: За уеднаквяване на терминологията. Терминът „Основни месечни заплати“ се използва в Наредбата за заплатите на служителите в държавната администрация, която се прилага, както за държавните служители в КРС, така и за работещите по трудово правоотношение в КРС.

3. Предлагам в чл. 29, ал. 3 от проекта да отпадне изразът „към основното си възнаграждение“.

Мотиви: Този израз е излишен и паразитен, защото е общоизвестно, че допълнителните възнаграждения се изплащат към основната месечна заплата.

4. Предлагам текстът на чл. 29, ал. 1 от проекта, който е:

„Редът за образуване, разпределяне и ползване на средствата за работната заплата на администрацията на комисията се определя във вътрешни правила за работната заплата, които се утвърждават от председателя на комисията.“

да се измени, както следва:

„(1) Комисията по предложение на председателя приема вътрешните правила за заплатите.

Мотиви: В нормативните актове, а и в другите алинеи на чл. 29 изчерпателно е посочено какво трябва да регламентират вътрешните правила за заплатите, затова е излишно и тук да се прави опит за изброяване.

Според чл. 27, ал. 2 от ЗЕС, дейностите на председателя на КРС по чл. 27, ал. 1, т. 4 „по назначаването по отношение на държавните служители и на работодател по отношение на служителите, работещи по трудово правоотношение“ се „извършват по правила, приети с решение на комисията“. Вътрешните правила за заплатите регламентират една малка, но важна част от целия процес по назначаване на служителите и затова е логично и законосъобразно тези вътрешни правила също да се приемат от самата комисия с нейно решение.

Допълнителна подкрепа за това предложение е фактът, че аналогична разпоредба е имало за КРС в ЗЕС до 2012 г. и я има сега и за КЕВР в чл. 16а, ал. 1 от Закона за енергетиката.

Освен това, за колективен орган е по-логично тези важни вътрешни правила да се приемат с решение на комисията.

Нови разпоредби в проекта, с цел узаконяване на незаконосъобразни практики в КРС – 1 част

Предложение за изменение на чл. 4, ал. 5 и чл. 30 от проекта

Предлагам в чл. 4, ал. 5 от проекта след думата „заседания“ да се сложи запетая и да се добави изразът „които се публикуват на интернет страницата на комисията“.

Предлагам разпоредбата на чл. 30 от проекта да отпадне.

Мотиви: По-горе, в становището с название „За превръщането на КРС в модерен и независим европейски регулатор“ съм обърнал внимание, че в проекта има вмъкнати нови разпоредби (които ги няма в сега действащия Устройствен правилник), с които се прави опит да се узаконят някои незаконосъобразни досегашни практики при провеждането на заседанията в КРС.

Един пример за такава вмъкната нова разпоредба в проекта е разпоредбата на чл. 4, ал. 5 от проекта, която е:

„(5) Комисията приема вътрешни правила и други решения за осъществяване на дейността си, включително и правила за реда при провеждането на заседания.“

Новото в тази разпоредба е добавянето на изразът „включително и правила за реда при провеждането на заседания“ в края на сега действащата разпоредба.

По-горе, в становището с название „Анализ на досегашната недобра практика в КРС“ направих подробен анализ на регламентиращите документи относно процеса на вземане на решения в КРС. От този анализ е видно, че приетите от КРС „Вътрешни правила за провеждане на заседанията на КРС“ (приети с Протоколно решение № 3 от 03.09.2020 г) са в явно противоречие със ЗЕС, с действащия Устройствен правилник на КРС и с добрите практики за провеждане и протоколиране на заседанията. С тези Вътрешни правила се въведоха незаконосъобразни практики в работата на КРС.

Важно е да се отбележи, че до приемането на тези правила през 2020 г., подобни правила не е имало в КРС, а до тяхното приемане се стигна след няколкото особени мнения, които представих и голямата част от които дори не бяха публикувани на сайта на КРС с мотива, че липсва правно основание за това, което не е вярно, защото чл. 11, ал. 2 от сега действащия Устройствен правилник ясно регламентира това.

На заседанието на 03.09.2020 г. горепосочените Вътрешни правила бяха представени от техния вносител – председателят на КРС. В доклада си вносителят изрично предложи вътрешните правила „да се публикуват на вътрешната интернет страница на комисията“, с което ги направи недостъпни за обществеността, въпреки че те са основен фактор за гарантиране на публичността и прозрачността на процеса на приемане на решенията в КРС.

Сега, от предложения проект на Устройствен правилник е видно че се прави опит да се узакони (поне чрез правилника) тази незаконосъобразна практика в КРС, като се добавя изразът „включително и правила за реда при провеждането на заседания“ в края на сега действащата разпоредба. В мотивите към проекта обаче липсва обосновка за причините за това добавяне.

Веднага прави впечатление, че в проекта липсва изискване, тези вътрешни правила да се публикуват на официалната интернет страница на КРС, а за други вътрешни правила (за Инспектората и за вътрешния одит) има такова изрично изискване, макар и че те са свързани само с дейността вътре в КРС. Това създава реална предпоставка тези правила отново да съдържат незаконосъобразни разпоредби и да се публикуват само на вътрешната интернет страница на комисията, с което отново ще са недостъпни за обществеността, въпреки че те са основен фактор за гарантиране на публичността и прозрачността на процеса на приемане на решенията в КРС, а този процес е важен, както за предприятията и обществеността, така и за имиджа на КРС като независим регулаторен орган.

Нови разпоредби в проекта, с цел узаконяване на незаконосъобразни практики в КРС – 2 част

През годините многократно съм обръщал внимание на членовете и експертите на КРС, че приетите „Вътрешни правила за провеждане на заседанията на КРС“ са незаконосъобразни и с тях се въвеждат недобри практики, но не срещнах разбиране и съгласие по този въпрос. Това поведение на членовете и експертите на КРС е неразбираемо, защото нормативната уредба по тези теми в ЗЕС и в сега действащия устройствен правилник, както и добрите практики в тази област са ясни и категорични.

За недопускане на горепосочените недостатъци съм предложил по-горе да се направят конкретни изменения в представения проект, като особено важно е предложеното изменение на чл. 11 от проекта. Тази разпоредба на чл. 11 ще даде ясна законосъобразна рамка на дейностите по провеждането и протоколирането на заседанията на КРС и ще гарантира тяхната прозрачност.

Освен това, предлагам в чл. 4, ал. 5 от проекта след думата „заседания“ да се сложи запетая и да се добави изразът „които се публикуват на интернет страницата на комисията“. Това допълнение ще осигури необходимата висока степен на прозрачност и публичност на процеса на вземане на решения в КРС.

В допълнение, предлагам разпоредбата на чл. 30 от проекта да отпадне, защото тя повтаря смисъла на разпоредбата на чл. 4, ал. 5 от проекта.

Друга нова разпоредба, с цел узаконяване на незаконосъобразни практики в КРС – 1 част

Предлагам изречение последно от разпоредбата на чл. 7, ал. 4 на проекта да отпадне.

Предлагам разпоредбата на чл. 5, ал. 2 от проекта да се измени.

Мотиви: Друг пример за вмъкната нова разпоредба в проекта, с която се прави опит да се узаконят някои незаконосъобразни досегашни практики при провеждането на заседанията в КРС е последното четвърто изречение в разпоредбата на чл. 7, ал. 4 от проекта, която е:

„(4) Комисията се свиква на извънредно заседание от председателя по негова инициатива или по предложение на най-малко двама от членовете и. В този случай членовете на комисията трябва да бъдат уведомени за датата, часа и проекта на дневен ред на заседанието най-късно предишния работен ден, но не по-късно от 24 часа преди началото на заседанието. Материалите за извънредното заседание се представят в същия срок. По изключение, в случаите на неотложност, сроковете по изречение второ и трето не се прилагат.“

Новото в тази разпоредба е добавянето на изречението „По изключение, в случаите на неотложност, сроковете по изречение второ и трето не се прилагат.“ в края на сега действащата разпоредба. В мотивите към проекта липсва обосновка за причините за това добавяне и освен това липсва пояснение какво означава и кои хипотези са „по изключение, в случаите на неотложност“, а и кой ще ги преценява тези критерии.

Според чл. 7, ал. 4 от сега действащия Устройствен правилник (това са първите три изречения от чл. 7, ал. 4 от проекта) минималният срок , в който членовете на комисията трябва да бъдат уведомени за датата, часа и проекта на дневен ред на заседанието и за представянето на съответните материали е най-късно предишния работен ден, но не по-късно от 24 часа преди началото на извънредното заседание. Това е един разумен минимален срок, който на практика се прилага и в работата на другите регулатори и дава достатъчно време членовете на регулаторите за се запознаят с материалите за заседанието. Този 24-часов срок е разумен и защото липсва законово основание или задължение КРС, като колективен орган, да трябва да взема решения в неотложна спешност (за няколко часа). Този минимален срок е от важно значение и защото осигурява необходимото време на членовете на комисията да се запознаят с материалите за заседанието.

Тази изрична разпоредба (сега действащият чл. 7, ал. 4) обаче постоянно се нарушава в КРС и стана редовна практика извънредните заседания да се обявяват няколко часа преди самото заседание и материалите се представят на членовете на КРС малко преди започването на заседанието. В последните месеци такива бяха извънредните заседания, например на 17.06.2024, 09.07.2024 и 15.07.2024 г. С провеждането на тези извънредни заседания КРС грубо нарушаваше своя Устройствен правилник.

Важно е да се отбележи, че горепосочените нарушения се правеха за да се извърши друго нарушение на нормативната уредба, а именно да се обсъждат казуси и да се приемат решения, които не са в компетенцията на КРС като колегиален орган, а са в компетенцията на председателя на КРС, който според чл. 50 от ЗЕС е първостепенен разпоредител с бюджет.

Горепосочените незаконосъобразни извънредни заседания са свързани с разглеждането и приемането на различни аспекти на бюджетния процес в КРС и са в следствие на различни писма от МС или МФ, с които се искат становища за различни проекти на ПМС/РМС, свързани с бюджетния процес в държавата или се иска информация за изпълнението на бюджета в КРС.

С тези чести извънредни заседания се ангажира значителна част от административния ресурс на КРС в, на практика безсмислени дейности, а в същото време други важни решения за КРС се бавят с месеци.

Не намерих информация, някой друг колективен регулаторен орган да провежда извънредни заседания по такива поводи и това е още едно потвърждение за тяхната безсмисленост.

Освен на извънредни заседания, различни теми от бюджетния процес в КРС често се разглеждат и на редовните заседания, където също се ангажира излишно административния ресурс в КРС.

Друга нова разпоредба, с цел узаконяване на незаконосъобразни практики в КРС – 2 част

Красноречив пример за безсмислено ангажиране на ресурси беше заседанието на 05.09.2024 г., когато се разгледа и се прие („без бележки и предложения“) точка със следното наименование „Доклад относно проект на Решение на Министерския съвет за приемане на Отчет за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2023 г. и на доклада към него, на Годишния доклад и отчет за дейността на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система за 2023 г. и на Годишния отчет за състоянието на държавния дълг за 2023 г. и за предложение до Народното събрание за приемане на Отчета за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2023 г.“.

Веднага е ясно, че за подобна тема няма никаква логика или причина за разглеждане от КРС, като колективен орган, а е в изключителните правомощия на председателя на КРС, което ще обоснова по-долу. Освен това няма какво да се дискутира или коментира по тези теми.

Друг пример за напълно безсмислена работа в КРС беше на заседанието на 12.09.2024 г., когато се разгледаха три точки от общо девет (т.е. една трета от целия дневен ред), които бяха свързани само с бюджетния процес. Едната точка беше с наименование „Доклад относно проект на ПМС за извършване на промени на утвърдените със Закона за държавния бюджет на Република България за 2024 г. максимални размери на ангажиментите за разходи, които могат да бъдат поети през 2024 г. и максимални размери на новите задължения за разходи, които могат да бъдат натрупани през 2024 г. по бюджета на КОНПИ“. Пределно е ясно, че тази тема по никакъв начин не е свързана с работата на КРС, но тази точка беше вкарана в дневния ред като допълнителна точка в последния момент, което изключително много натоварва експертите в КРС и нарушава минималния 24-часов срок за представяне на материали на членовете на комисията. Много е важно да се отбележи, че в случая писмото с искането за съгласуване на този проект на ПМС е изпратено от КОНПИ до КРС на 05.09.2024 г. с молба за „становище по представените материали до 17 часа на 11.09.2024 г.“. Въпреки че е било напълно ясно, че срокът ще е изтекъл, на 11.09.2024 г. тази точка се вкара като допълнителна точка в дневния ред за заседанието на 12.09.2024 г. На заседанието беше прието да се съгласува проекта на ПМС „без бележки и предложения“, като при гласуването, аз гласувах „Против“, защото КРС като колективен орган няма правомощия да взема решения свързани с бюджетния процес в КРС (което ще обоснова по-долу), а и тази точка дори изобщо нямаше отношение към дейността и правомощията на КРС. Едва ли някой друг колективен орган е разглеждал и приемал на свое заседание тази точка (писмото от КОНПИ е изпратено до около десет други различни колективни държавни органа).

През годините многократно съм обръщал внимание на членовете и експертите на КРС, че не е законосъобразно, а и не е целесъобразно да се разглеждат и приемат на заседания на КРС различни въпроси относно бюджетния процес, но не срещнах разбиране и съгласие по този въпрос. Това поведение на членовете и експертите на КРС е неразбираемо, защото както ще обоснова по-долу, нормативната уредба в Закона за публичните финанси (ЗПФ) и в ЗЕС по тази тема е ясна и категорична.

Сега, от предложения проект на Устройствен правилник е видно че се прави опит да се узакони (поне чрез Устройствения правилник) тази незаконосъобразна практика в КРС, като се добавя последното четвърто изречение към чл. 7, ал. 4., без да се обосновава какво означава и кои хипотези са „по изключение, в случаите на неотложност“, а и кой ще ги преценява тези критерии. Това прави разпоредбата изключително неясна и подлежаща на произволно прилагане и тълкуване и на практика ще узакони досегашната незаконосъобразна практика, която натоварва много администрацията в КРС с безсмислени дейности.

Друга нова разпоредба, с цел узаконяване на незаконосъобразни практики в КРС – 3 част

В тази връзка и с цел недопускане на горепосочената незаконосъобразна практика в КРС, предлагам последното изречение от разпоредбата на чл. 7, ал. 4 от проекта да отпадне, като това няма да ограничи или влоши работата на КРС, защото липсва законово основание или задължение КРС да взема решения в неотложна спешност (за няколко часа). Минималният срок от 24 часа си е един разумен и адекватен срок за обективно прилагане на правомощията на КРС като колегиален орган и дава необходимата реална възможност на членовете на КРС да се запознаят подробно с материалите за разглежданата тема и да вземат информирано решение.

Накратко ще обоснова защо не е законосъобразно КРС като колегиален орган да приема решения свързани с бюджетния процес.

На първо място е важно да се отбележи, че до 01.01.2020 г. разпоредбата на чл. 50 от ЗЕС е била:

„Чл. 50. Комисията е първостепенен разпоредител с бюджет.“,

което означава, че самата КРС като колегиален орган е трябвало да приема свои решения по различните дейности в етапите на планирането, изпълнението, приключването и отчитането на бюджетния процес съгласно изискванията на Закона за публичните финанси (ЗПФ).

Доколко е било целесъобразно и удачно един независим колективен регулаторен орган (КРС) да изпълнява правомощията на първостепенен разпоредител с бюджет не е тема на настоящото становище, но считам, че промяната на разпоредбата на чл. 50 от ЗЕС след 01.01.2020 г. във вида:

“Чл. 50. Председателят на комисията е първостепенен разпоредител с бюджет.”

е действие в правилната посока и отговаря на законовите изисквания и повсеместната практика в бюджетните организации, едно длъжностно лице (ръководителят на организацията или оправомощено от него лице) да изпълнява правомощията и да носи съответната отговорност като първостепенен разпоредител с бюджет.

Освен това, в чл. 30 и следващи на ЗЕС подробно са посочени правомощията на КРС като колективен орган и сред тях няма правомощие, което е свързано с вземането на решения относно бюджетния процес в КРС.

Навсякъде в Закона за публичните финанси е регламентирано, че само първостепенният разпоредител с бюджет кореспондира с МФ и други ведомства. Следователно в КРС тези функции може да изпълнява само председателят на КРС, освен ако не делегира със заповед своите правомощия на някой друг.

В чл. 11, ал 4 от ЗПФ изрично е регламентирано, на кого и как могат да се делегират правомощията на първостепенния разпоредител с бюджет:

„Чл. 11. (4) Правомощия на първостепенен разпоредител с бюджет по този закон може да се делегират от съответния първостепенен разпоредител с бюджет на негов заместник или главен секретар/постоянен секретар, а при бюджетни организации с колективни органи на управление - на определен от председателя член на колективния орган. Конкретните права и задължения по делегирането се определят със заповед. Делегирането не освобождава съответния първостепенен разпоредител с бюджет от отговорност за изпълнението на делегираните правомощия.“

В КРС липсва такъв акт за делегиране, следователно отговорността си остава на председателя на КРС.

Не трябва да се забравя и разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗЕС:

„Чл. 27. (1) Председателят на комисията:

1. представлява комисията или оправомощава лица, които да я представляват;“,

т.е. и разпоредбите на ЗЕС дават ясни правомощия на председателя на КРС да кореспондира от името на комисията.

Има и друга законова причина, отговорите до МФ/МС относно съгласуването на различни техни документи, да се изготвят и изпращат от председателя на КРС. Това е разпоредбата на чл. 32, ал. 3 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация:

„(3) Вносителите съгласуват с органите по чл. 19, ал. 4 от Закона за администрацията, с областните управители или с други държавни органи въпросите, които са свързани или засягат тяхната дейност.“

Друга нова разпоредба, с цел узаконяване на незаконосъобразни практики в КРС – 4 част

Внимателният анализ на чл. 19, ал. 4 от Закона за администрацията разкрива, че правната разпоредба там, която в някаква степен може да се приеме, че се отнася за КРС, е разпоредбата на чл. 19, ал. 4, т. 4, която е:

„(4) За органи на изпълнителната власт се считат и:

4. ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на Министерския съвет, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт.“,

но дори и тази разпоредба се отнася само до „ръководителите на държавни институции“, а не до самите институции. Както е видно, КРС отговаря (и то само донякъде, защото като независим регулаторен орган КРС би трябвало да е извън изпълнителната власт) единствено на критериите посочени в чл. 19, ал. 4, т. 4, но дори и в тази точка са посочени като считани за органи на изпълнителната власт само „ръководителите на държавни институции“, а не самата държавна институция. Следователно и тук става въпрос само за председателя на КРС, а не за цялата комисия като колегиален орган. И понеже мнозинството в КРС често набляга на твърдението, че КРС е колегиален орган и затова тя трябва да решава бюджетните въпроси, трябва дебело да се подчертае, че независимо, че според закона КРС е колегиален орган по отношение на правомощията си по закон, тя не е с колективен орган на управление, а е с едноличен орган на управление и това е председателят на КРС, което е и изрично регламентирано в чл. 27, ал. 1, т. 2 от ЗЕС:

„Чл. 27. (1) Председателят на комисията:

1. представлява комисията или оправомощава лица, които да я представляват;

2. организира и ръководи дейността на комисията и нейната администрация;

5. организира планирането, изпълнението, приключването и отчитането на бюджета на комисията.“

и никъде в ЗЕС или друг закон няма и намек за някакви управленски функции на комисията като колективен орган. Освен това, в чл. 27, ал. 1, т. 5 от ЗЕС ясно е регламентирано, че само председателят на КРС има всички задължения относно бюджетния процес в КРС.

На практика, в почти всички случаи документите, които идват от МФ/МС относно бюджетния процес се съгласуват без бележки и предложения, защото са с ясен характер или по тях е дискутирано предварително между ведомствата.

Затова, в такива случаи на искане от МФ/МС да се съгласува/изготви някакъв документ относно бюджетния процес (независимо дали има или няма някакви бележки или предложения по документа) най- законосъобразно и целесъобразно е, председателят на КРС да изпрати със свое писмо съответния отговор (който е изготвен от експертите) до МФ/МС и евентуално, по негова преценка, да информира останалите членове на КРС за това. По този начин ще се избегне излишното натоварване на експертите във връзка с организацията на провеждането на ненужните заседания.

В приложимите случаи, когато няма бележки или предложения по документа, председателят на КРС може дори да използва правната възможност, която му дава разпоредбата на чл. 34, ал. 2 от УПМСНА:

„Чл. 34. (2) Материалите се считат за съгласувани без бележки, когато в срока по ал. 1 не е получено становище.“

и изобщо да не праща отговор, когато няма бележки или предложения по съответния документ. По този начин ще се освободят и двете администрации от излишните спешни дейности по изготвянето на документите, защото най-често поставените срокове за изпълнение по тези документи са 1-3 дни.

Важно е да се отбележи, че в ЗПФ я има изричната разпоредба на чл. 2 от ЗПФ:

„Чл. 2. С друг закон не може да се създава уредба на материята - предмет на този закон, която се отклонява от принципите и правилата, определени с този закон.“,

Друга нова разпоредба, с цел узаконяване на незаконосъобразни практики в КРС – 5 част

следователно не е законосъобразно с разпоредби в Устройствен правилник и дори в ЗЕС да се регламентира материята, която е предмет на ЗПФ. Както ще стане ясно по-долу, в КРС чрез разпоредби във вътрешни правила се регламентира точно такава материя, която е предмет на ЗПФ и то в пряко противоречие с изискванията на ЗПФ.

В КРС има приети Вътрешни правила, с които се заобикаля и се нарушава установения ред в ЗПФ и ЗЕС. Това са „Вътрешните правила за бюджетния процес и изпълнението на бюджета на КРС“, приети от мнозинството членове на КРС с Протоколно решение № 1 от 25.03.2021 г., в които е регламентирано, че КРС трябва със свое решение да одобрява/приема различните дейности от бюджетния процес. Тези правила са в явно противоречие със сегашните изисквания на ЗПФ и ЗЕС и затова не могат да се прилагат в тази им част.

Още на заседанието на 25.03.2021 г., когато се приемаха тези „Вътрешни правила за бюджетния процес и изпълнението на бюджета на КРС“, гласувах „Против“ тяхното приемане и изложих своите мотиви в особено мнение, което е достъпно на адрес:

https://crc.bg/bg/statii/2037/mart-2021-g

Тези Вътрешни правила са приети от комисията, което е нарушение на ясните изисквания на разпоредбата на чл. 7, ал. 7 от ЗПФ:

„Чл. 7 (7) Първостепенните разпоредители с бюджет разработват и утвърждават вътрешни правила за организация на бюджетния процес.“

Следователно е необходимо и законосъобразно Вътрешните правила да се утвърждават от председателя на КРС, защото той вече (след 01.01.2020 г.) е първостепенният разпоредител с бюджет.

Един внимателен анализ на действащите „Вътрешни правила за бюджетния процес и изпълнението на бюджета на КРС“ разкрива, че разпоредбите в тях са били в законово съответствие с нормативната уредба в ЗПФ и ЗЕС преди 2020 г., когато според чл. 50 от ЗЕС самата комисия е била първостепенен разпоредител с бюджет. Макар че през 2021 г. е извършена актуализация на Вътрешните правила, разпоредбите в новите правила са останали непроменени и не са в съответствие с изискванията на ЗПФ и с новата законова разпоредба на чл. 50 от ЗЕС, че вече председателят на КРС е първостепенен разпоредител с бюджет.

Друга нова разпоредба, с цел узаконяване на незаконосъобразни практики в КРС – 6 част

За да се осигури стриктното спазване на изискванията на ЗПФ и законосъобразното разработване на Вътрешните правила и тяхното задължително утвърждаване от председателя на КРС, предлагам да се изменят първото и второто изречение от разпоредбата на чл. 5, ал. 2 от проекта във следния вид (с отбелязване на отпадналите думи в първото изречение):

„Председателят изпълнява правомощията си по ал. 1, т. 4 и 7 по правила, приети с решение на комисията. Правомощията по ал. 1, т. 7 се изпълняват съгласно изискванията на Закона за публичните финанси и при спазване на принципите за законосъобразност, добро финансово управление и прозрачност, съгласно Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор.“

На пръв поглед може да изглежда, че това изменение (в първото изречение) противоречи на разпоредбата на чл. 27, ал. 2 от ЗЕС, която е:

“Чл. 27. (1) Председателят на комисията:

5. организира планирането, изпълнението, приключването и отчитането на бюджета на комисията.

(2) Дейностите по ал. 1, т. 4 и 5 се извършват по правила, приети с решение на комисията.”

в частта й на думите „и 5“, но това не е така, защото първо, тази разпоредба (чл. 27, ал. 2 от ЗЕС в частта й на думите „и 5“) противоречи пряко на чл. 2 и чл. 7, ал. 7 от ЗПФ и второ, тази част от разпоредбата на практика вече е без приложно поле и с отпаднало значение, защото от 01.01.2020 г. вече не КРС е първостепенният разпоредител с бюджет, а такъв е председателят на КРС.

За да няма противоречие на разпоредбите на ЗЕС с разпоредбите на ЗПФ, разпоредбата на чл. 27, ал. 2 от ЗЕС, в частта й на думите „и 5“ е трябвало да бъде отменена едновременно с изменението на чл. 50 от ЗЕС (в сила от 01.01.2020 г.), с което изменение първостепенен разпоредител с бюджет става вече председателят на КРС, но това е пропуснато от законодателя. Но това трябва да се направи при първа възможност със следващия ЗИД на ЗЕС.

Следователно, за да се спазят стриктно законовите изисквания на ЗПФ (който е специалният закон в този случай, а и е приет след ЗЕС) е необходимо Вътрешните правила за организация на бюджетния процес да се утвърждават от председателя на КРС, а не да се приемат от КРС, защото първо, КРС няма такива правомощия и второ, в чл. 11, ал 4 от ЗПФ изрично е регламентирано, на кого и как могат да се делегират правомощията на първостепенния разпоредител с бюджет.

Има ли законово основание или задължение да има Инспекторат в КРС? – 1 част

Един внимателен анализ на структурите на независимите регулаторни органи (които са първостепенни разпоредители с бюджет) разкрива, че инспекторати има само в структурите на КРС и КФН, като според закона КФН е основно надзорен орган. Инспекторат има и в КОНПИ и в някои други ведомства, но те не са регулаторни органи.

Инспекторат има и към ВСС, но той си е предвиден в Конституцията.

В КЕВР няма инспекторат, а има по щат само един държавен инспектор, който изпълнява функциите на инспекторат.

Инспекторати няма в структурите на СЕМ, КЗК, КЗД, КЗЛД, ЦИК, ДКСИ, Народното събрание, Администрацията на президента, Конституционния съд, Сметната палата и в администрацията към омбудсмана. Инспекторат няма и в Народното събрание и в Администрацията на президента.

Следователно възникват резонните въпроси – има ли законово основание или задължение да има инспекторати във всички независими регулаторни и надзорни органи и съответно – кои от горепосочените ведомства са изпълнили стриктно закона и кои са евентуалните нарушители.

Основната нормативна уредба за инспекторатите е в чл. 46, чл. 46а и чл. 46б от Закона за администрацията и в една наредба, чието основание е в чл. 46б, ал. 2 от същия закон.

Приложното поле (за кои органи на държавната власт се отнася) на Закона за администрацията е определено в чл. 1, ал. 2 и 3 от закона:

„Чл. 1. (2) Този закон урежда правомощията на органите на изпълнителната власт, структурата и организацията на дейността на тяхната администрация.

(3) Този закон се прилага, доколкото не е установено друго в специални закони, и за администрацията на другите органи на държавна власт, предвидени в Конституцията, и за органите на местното самоуправление.“

Видно е, че ал. 3 се отнася за Народното събрание, Администрацията на президента, ВСС, Конституционния съд, Сметната палата и администрацията към омбудсмана.

В ал. 2 ясно е посочено, че се отнася за „органите на изпълнителната власт“ и тяхната структура. И тук възниква въпросът –независимите регулаторни органи, като КРС например, дали са част от изпълнителната власт. Този въпрос е напълно резонен, защото от разпоредбите в Закона за администрацията, които се отнасят за инспекторатите също е видно, че става въпрос само за органи на изпълнителната власт. Такива разпоредби са чл. 46, ал. 1, 3 и 5:

“Чл. 46. (1) В министерството се създава инспекторат на пряко подчинение на министъра за осъществяване на административен контрол.

(3) Инспекторатът осъществява дейността си съгласно вътрешни правила, утвърдени от съответния орган на изпълнителната власт въз основа на наредбата по чл. 46б, ал. 2.

(5) Инспекторатът в министерството осъществява административен контрол върху дейността на второстепенните разпоредители с бюджет, освен в случаите, когато в закон е определено друго.”

От тези разпоредби ясно е видно, че инспекторат може да се създава само в министерство или друг орган на изпълнителната власт.

Специално внимание трябва да се обърне на смисъла на разпоредбата на чл. 46, ал. 6:

„Чл. 46. (6) В администрациите, които не се обхващат от контрола по ал. 5, се създават инспекторати.“

Текстът на тази разпоредба се е променял през годините и сега е в този си вид, който е неясен и може да подлежи на различно тълкуване и прилагане. Но приложното поле на чл. 46, ал. 6 не може да излезе извън приложното поле на закона, което е посочено в чл. 1, ал. 2 и 3, т.е. може да се отнася само за органи на изпълнителната власт. Освен това, самото място на тази алинея в разпоредбата на чл. 46 (който регламентира статута на инспекторатите в едно отделно министерство) показва, че нейното приложно поле е ограничено само до това министерство и се отнася до необхванатите случаи по чл. 46, ал. 5 в това министерство.

Следователно може да се направи изводът, че законовото задължение в Закона за администрацията за създаването на инспекторати се отнася само за органите на изпълнителната власт.

Следователно трябва да се прецени дали независимите регулаторни органи са органи от изпълнителната власт.

Има ли законово основание или задължение да има Инспекторат в КРС? – 2 част

В устройствените закони за регулаторните органи има изрични конкретни разпоредби, които осигуряват законови гаранции за независимостта на съответния регулаторен орган от изпълнителната власт и от други организации. Ще дам някои примери за това.

Например за КЕВР такива разпоредби са чл. 10, ал. 2 и 3 от Закона за енергетиката:

„Чл. 10 (2) Комисията е независим специализиран държавен орган - юридическо лице, със седалище София.

(3) (Нова – ДВ, бр. 17 от 2015 г., в сила от 6.03.2015 г.) При осъществяване на своите правомощия комисията е независима от изпълнителната власт и дейността й се осъществява въз основа на независимост, безпристрастност, професионализъм, почтеност, последователност, публичност и прозрачност. Комисията се отчита за дейността си пред Народното събрание.“

В този закон новата ал. 3 е добавена, въпреки, че в ал. 2 е посочено, че КЕВР е независим орган.

За КФН такава разпоредба е чл. 2, ал. 4 в ЗКФН:

„Чл. 2 (4) Комисията, при осъществяване на своите правомощия, е независима от изпълнителната власт и се отчита за дейността си по този закон пред Народното събрание.“

За СЕМ такива разпоредби са чл. 20, ал. 1 и 3 от ЗРТ:

„Чл. 20. (1) Съветът за електронни медии е независим специализиран орган, който регулира медийните услуги и услугите на платформите за споделяне на видеоклипове в случаите и по реда, предвидени в този закон.

(3) Съветът за електронни медии не може да иска или да приема указания от друг орган във връзка с упражняването на правомощията, които са му възложени с този закон.“

За КЗК тези разпоредби са чл. 3, ал. 1 и 3 от ЗЗК и те са доста подробни и изчерпателни:

„Чл. 3. (1) Комисията за защита на конкуренцията, наричана по-нататък "комисията", е независим специализиран държавен орган на бюджетна издръжка, първостепенен разпоредител с бюджет. Комисията е юридическо лице със седалище София.

(3) (Нова – ДВ, бр. 17 от 2021 г., в сила от 26.02.2021 г.) Комисията упражнява правомощията си по този закон без право на намеса и даване на инструкции в работата й от страна на всички органи на държавната власт, включително органи на изпълнителната власт, на местното самоуправление или частноправни субекти, като това не засяга спазването на приетите от Народното събрание на Република България и от Министерския съвет стратегии, програми и планове за развитие на съответните сектори на икономиката.“

В този закон също е видно, че новата конкретна ал. 3 е добавена въпреки, че в ал. 1 е посочено, че КЗК е независим орган.

За КРС изискванията за независимост са посочени в европейските регламентиращи документи. Разпоредбите от Европейския кодекс за електронни съобщения и Акта за цифровите услуги изрично изискват всяка държава членка да гарантира независимостта на националния регулаторен орган, който за конкретния случай е КРС.

Съображение 37 от Европейския кодекс за електронни съобщения, установен с Директива (EC) 2018/1972 (Директивата) е:

„37) Независимостта на националните регулаторни органи беше засилена при прегледа на регулаторната рамка за електронните съобщения, извършен през 2009 г., с цел гарантиране на по-ефективно прилагане на регулаторната рамка и увеличаване на техните правомощия и предсказуемостта на техните решения. За тази цел трябваше да се въведе изрична разпоредба в националното законодателство, която да гарантира, че при изпълнение на своите задачи, националният регулаторен орган е защитен срещу външна намеса или политически натиск, които могат да застрашат неговата независима оценка на въпросите, пред които е изправен.

Такова външно влияние прави един национален законодателен орган неподходящ за ролята на национален регулаторен орган съгласно регулаторната рамка.

Важно е националните регулаторни органи да разполагат със свой собствен бюджет, който да им дава възможност, в частност, да наемат достатъчен брой квалифицирани кадри. За да се гарантира прозрачност, този бюджет следва да се публикува ежегодно. В рамките на бюджета си органите следва да имат автономия за управление на ресурсите, както човешки, така и финансови.“

Има ли законово основание или задължение да има Инспекторат в КРС? – 3 част

Член 8 от Директивата регламентира, че:

„…националните регулаторни органи действат независимо и обективно, включително при разработването на вътрешните процедури и организацията на персонала, функционират в условия на прозрачност и отчетност в съответствие с правото на Съюза и не търсят, нито приемат указания от други органи във връзка с изпълнението на задачите, възложени им съгласно националното законодателство, което прилага правото на Съюза.

Единствено апелативните органи, създадени в съответствие с член 31, имат правомощия да спират действието или да отменят решения на националните регулаторни органи.“

Аналогични разпоредби има и в Регламент (ЕС) 2022/2065 на Европейския парламент и на Съвета от 19 октомври 2022 година относно единния пазар на цифрови услуги и за изменение на Директива 2000/31/ЕО (Акт за цифровите услуги).

Съображение 112 от Акта за цифровите услуги регламентира, че:

„112) Определените съгласно настоящия регламент компетентни органи следва също така да действат при пълна независимост от частни организации и публични органи, без задължението или възможността да искат или получават указания, включително от правителството, и без да се засягат конкретните задължения за сътрудничество с други компетентни органи, координаторите за цифровите услуги, Европейския съвет за цифровите услуги и Комисията.“

Член 50 от Акта за цифровите услуги регламентира:

„Изисквания към координаторите за цифровите услуги

1. Държавите членки гарантират, че техните координатори за цифровите услуги изпълняват задачите си съгласно настоящия регламент по безпристрастен, прозрачен и навременен начин. Държавите членки гарантират, че техните координатори за цифровите услуги разполагат с всички необходими средства за изпълнение на своите задачи, включително с достатъчно технически, финансови и човешки ресурси, за да упражняват адекватен надзор върху всички доставчици на посреднически услуги, които попадат в обхвата на тяхната компетентност. Всяка държава членка гарантира, че нейният координатор за цифровите услуги разполага с достатъчно автономност при управлението на бюджета си в рамките на общите бюджетни ограничения, за да не се оказва неблагоприятно въздействие върху независимостта на координатора за цифровите услуги.
2. При изпълнението на своите задачи и упражняването на правомощията си в съответствие с настоящия регламент координаторите за цифровите услуги действат напълно независимо. Те не са подложени на външно влияние, независимо дали пряко или непряко, и не търсят, нито приемат указания от друг публичен орган или частноправен субект.“

Ясно е видно, че горепосочените строги и ясни изисквания на европейските и националните регламентиращи документи могат да бъдат изпълнени само и единствено, ако регулаторните органи са извън изпълнителната власт и са независими от нея при изпълнение на правомощията си.

Ако се направи подробен анализ на задълженията на инспекторатите/инспекторите, така както са регламентирани в правилниците на регулаторните органи, в които има създадени такива структури (КРС, КОНПИ, КФН и КЕВР), ще се убедим в нещо много интересно. В никой от тези правилници не са записани в пълен обем задълженията на инспекторатите, така както са записани тези задължения в чл. 46 от Закона за администрацията. Някои от задълженията са променени, а други направо липсват. Особено показателно е, че във всички правилници липсва задължението по чл. 46, ал. 9 от закона:

„(9) Инспекторатът изпраща на Главния инспекторат ежегодно до 1 март доклад за извършените проверки по ал. 4 през предходната година.“

Показателен е и случаят с КФН, където при създаването на инспектората това задължение е било вписано в правилника като чл. 41, ал. 8, но по-късно е отменено. Тези факти красноречиво показват, че и самите регулаторни органи ясно съзнават своята независимост от изпълнителната власт, чийто общ ръководител е Министерския съвет.

Горепосочените факти разкриват обаче и нещо друго. Щом като инспекторатите/инспекторите на КРС, КОНПИ, КФН и КЕВР не изпълняват в пълен обем изричните задължения, така както са записани в закона, следователно не може да се приеме, че те са създадени на основание на Закона за администрацията. Аз не можах да намеря обаче друго законово основание за създаването на инспекторатите/инспекторите в независимите регулаторни органи.

Има ли законово основание или задължение да има Инспекторат в КРС? – 4 част

Намирането на валидно законово основание за създаването на инспекторатите е важно, защото от чл. 5, ал. 3 от „Наредба за структурата и минималната численост на инспекторатите, реда и начина за осъществяване на дейността им и взаимодействието със специализираните контролни органи“:

„Чл. 5. (3) Органите на държавна власт, към които има създадени инспекторати по Закона за администрацията, спазват следните изисквания за минимална численост:…“

ясно е видно, че тази разпоредба се отнася само за „създадени инспекторати по Закона за администрацията“, т.е. броят назначените инспектори в инспекторатите в КРС, КОНПИ и КФН е също без правно основание. Например, в КРС има разкрити три длъжности за инспектори, включително ръководителя, като и трите длъжности са заети и това при положение, че в КРС броят на вакантните длъжности рядко пада под 40 и то преобладаващо в специализираната администрация, което значително затруднява работата на комисията.

Като обобщение на гореизложените факти и обстоятелства, може да се направи изводът, че законово основание за създаване на инспекторатите има само в Закона за администрацията и те могат да се създават само в органи на изпълнителната власт. Независимите регулаторни органи като КРС не са органи на изпълнителната власт и следователно липсва законово основание в КРС да има инспекторат. А щом липсва законово основание за създаването на някоя структура в държавен орган, то възникват резонните въпроси за причините за създаването на тази структура и дали няма нарушение на бюджетната дисциплина.

В подкрепа на извода, че липсва законово основание за създаване на инспекторати извън изпълнителната власт е и фактът, че в значително по-голямата част от независимите регулаторни и надзорни органи няма създадени инспекторати.

С цел преодоляване на горепосочените констатирани слабости, предлагам да се премахне Инспектората като структурно звено в КРС и неговите три щатни бройки да се прехвърлят, както следва:

• една щатна бройка в дирекция „Правна“, която считам, че ще е значително по-натоварена във връзка с новите функции на КРС по Акта за цифровите услуги; и
• две щатни бройки в дирекция „Управление на ограничен ресурс“, чийто щат считам, че е необосновано значително намален в проекта.

В допълнение може да се направи и извода, че е необходима по-ясна и конкретна законова регламентация по въпроса, в кои държавни администрации е задължително да има инспекторати и да се направи ясна законова уредба, че независимите регулаторни и надзорни органи, които са първостепенни разпоредители с бюджет, не са органи от изпълнителната власт, а са извън нея и са независими от нея.

Предложения по новата организационна структура на КРС – 1 част

Подкрепям създаването на новата дирекция „Международна дейност, цифрови услуги и координация“ в състава на специализираната администрация, но не подкрепям променените числови стойности за персонала в някои от дирекциите.

По-горе в коментара „Има ли законово основание или задължение да има Инспекторат в КРС?“ съм обосновал предложението да се премахне Инспектората като структурно звено в КРС и неговите три щатни бройки да се прехвърлят, както следва – една в дирекция „Правна“ и две в дирекция „Управление на ограничен ресурс“.

В мотивите към проекта липсва подробна обосновка за променените числови стойности за персонала в дирекциите. Прави впечатление увеличения персонал с три щатни бройки в дирекция „Регулиране“ за сметка на дирекция „Управление на ограничен ресурс“. Вярно е, че както е посочено в мотивите „Взети са предвид правомощията на КРС относно прилагане на Закона за мерките срещу изпирането на пари и Закона за мерките срещу финансирането на тероризма.“ И тези правомощия са възложени основно на дирекция „Регулиране“, но не считам, че това е достатъчно основание за подобно увеличение на щата на тази дирекция. Не е тайна например, че на задължителен контрол според закона, подлежат само някои парични преводи, които са незначителна част от всичките преводи. Този факт, както и редица други съображения прави нецелесъобразно това увеличение на щата, а още по-малко е целесъобразно, ако тези три бройки са предвидени за създаване отделна структура (отдел) в дирекция „Регулиране“, която да е ангажирана специално с дейностите по Закона за мерките срещу изпирането на пари и Закона за мерките срещу финансирането на тероризма. Създаването на такава отделна структура (отдел) би било и икономически необосновано и затова най-правилно би било дейностите по тези закони да се разпределят между сега съществуващите структурни звена в КРС. Затова предлагам да се намали с две бройки щата на дирекция „Регулиране“, които да отидат в дирекция „Управление на ограничен ресурс“, чийто щат считам, че е необосновано значително намален в проекта.

Предложения по новата организационна структура на КРС – 2 част

В следващата таблица са дадени стойностите за персонала в КРС, така както са заложени в сегашния Устройствен правилник, в проекта и според моите предложения за промени.

Предложения по новата организационна структура на КРС – 3 част

Изключително странна промяна на несъществено необходим докумет

Текущата промяна в устройствения правилник, извършена от Председател на КРС с изтекъл мандат, поставя редица въпроси относно целта ѝ. Промените трябваше да бъдат извършени от новия председател, който има петгодишен мандат.

Неясна терминология с липсваща правна дефиниция

Независима ли е КРС и има ли достатъчни законови гаранции за нейната независимост? – 1 част

Предложение за допълнение на разпоредбата на чл. 4, ал. 7 от проекта.

Предлагам, в чл. 4, ал. 7 от проекта пред думата „безпристрастност“ да се добави думата „независимост“ и да се сложи запетая.

Мотиви: Нека първо да си отговорим на въпросите – независима ли е КРС и има ли достатъчни законови гаранции за нейната независимост?

Фактите показват, че в последните години има редица случаи, когато независимостта на КРС се нарушава и нейни проекти за нормативни актове се спират или забавят от Министерството на транспорта и съобщенията (МТС) за внасянето  им в Министерския съвет (МС) или се променят текстове в тях без да се вземе под внимание или да се иска становището на КРС. Такива бяха случаите с приемането на Наредбата по чл. 33, ал. 6 от Закона за електронните съобщения (ЗЕС) и на промени в Тарифата за таксите, които се събират от КРС. Има и случай на промени в ЗЕС от МТС без тези промени да са минали на обществена консултация и КРС да е изразило становище по тях.

Такъв случай има и сега с процедурите по общественото обсъждане на проект на Постановление на МС за изменение и допълнение на Тарифата за таксите, които се събират от КРС, които приключиха преди три месеца на 17.06.2024 г., но все още няма решение нито на КРС, нито на МТС по въпроса, което може да се види за КРС, тук:

https://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=8347&success=1#addcomment

и за МТС, тук:

https://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=8349

И това се случва при положение, че това обществено обсъждане трябваше да приключи още миналата календарна година и да има съответното решение на МС. Най-вероятният резултат от тези необосновани забавяния ще е намаляване на приходите от годишната административна такса за контрол, но това не е тема на това становище.

Каква е независимостта на КРС, след като неин анализ (дори не самия анализ, както е регламентирано в чл. 53 от ЗЕС, а проектът на анализа) може да се промени в резултат на обществена консултация, както например това се случи през 2022 г. когато в първоначалния проект на анализ, поставен на обществено обсъждане с Решение на КРС № 245/07.07.2022 г. беше констатирано, че липсва необходимост от промяна на таксите, но в последствие в резултат на предложенията на заинтересованите лица в процеса на обществената консултация, се направи нов анализ, в който имаше вече изводи за значително намаляване на редица такси.

Следователно отговорът на въпроса за независимостта на КРС е ясен.

Да видим как стои въпросът със законовите гаранции за независимостта за другите регулатори и съответно за КРС.

В устройствените закони за други регулаторни органи в България има изрични конкретни разпоредби (за КЕВР, КФН, СЕМ и КЗК), които осигуряват законовите гаранции за независимостта на съответния регулаторен орган от изпълнителната власт и от други организации. Тези разпоредби съм ги цитирал подробно по-горе в становището с наименование „Има ли законово основание или задължение да има Инспекторат в КРС?“ и затова няма да ги повтарям тук.

Един внимателен анализ на ЗЕС разкрива, че независимостта на КРС е спомената в закона само в общата разпоредба на чл. 21, ал. 2:

„Чл. 21. (2) Комисията е специализиран независим държавен орган.“

и липсва друга регламентираща разпоредба за независимост от изпълнителната власт.

Прегледът на ЗЕС разкрива и друг интересен и странен факт. В устройствените закони на другите регулатори е регламентирано, че спазват принципа на независимост в своята дейност, а за членовете на КФН спазването на този принцип е заложено дори в полаганата клетва. В ЗЕС принципът на независимост изобщо не е посочен за спазване от КРС, въпреки, че в много разпоредби са посочени различните принципите, които трябва да спазва комисията.

Независима ли е КРС и има ли достатъчни законови гаранции за нейната независимост? – 2 част

В ЗЕС има над 10 разпоредби, в които са изброени общо над 10 различни принципа, които трябва да спазва КРС в своята дейност, но сред тях изобщо липсва принципът на независимост. Такива разпоредби са например чл. 5, 73, 80, 80а, 106а, 128, 147, 166, 181г и 191 и 197 от ЗЕС. Едва ли има друг закон с толкова много „принципни“ разпоредби и с толкова много принципи за спазване, но принципът на независимост го няма и няма. Според мен, принципът на независимост на регулаторите е сред най-важните от всички принципи и неговата липса в ЗЕС е категорично неприемлива.

Тези факти (липсата на изрични разпоредби, които да осигуряват законови гаранции за независимостта на КРС и липсата на принципа на независимост в ЗЕС) са налице, въпреки че в съображение 37 от Директива (EC) 2018/1972 (Директивата), която е основният европейски документ, регламентиращ дейността на КРС, е посочено и е поставен акцент на обстоятелствата, че:

„37) Независимостта на националните регулаторни органи беше засилена при прегледа на регулаторната рамка за електронните съобщения, извършен през 2009 г., с цел гарантиране на по-ефективно прилагане на регулаторната рамка и увеличаване на техните правомощия и предсказуемостта на техните решения. За тази цел трябваше да се въведе изрична разпоредба в националното законодателство, която да гарантира, че при изпълнение на своите задачи, националният регулаторен орган е защитен срещу външна намеса или политически натиск, които могат да застрашат неговата независима оценка на въпросите, пред които е изправен. Такова външно влияние прави един национален законодателен орган неподходящ за ролята на национален регулаторен орган съгласно регулаторната рамка.“

Видно е, че вече 15 години, такава изрична разпоредба, която да гарантира независимостта на КРС, липсва в ЗЕС или в друг закон, а и липсва информация за това, че някой изобщо е имал намерение да предложи такава разпоредба, т.е. европейското законодателство не е транспонирано в пълен обем в ЗЕС и независимостта на КРС не е законово регламентирана и гарантирана. Общата разпоредба на чл. 21, ал. 2 от ЗЕС „Комисията е специализиран независим държавен орган.“ изобщо не може да се приеме за такава изрична разпоредба, а добри примери за такива изрични и подробни разпоредби има за останалите регулаторни органи в техните устройствени закони.

Важно е да се отбележи, че и в изброените принципи за спазване от КРС в чл. 4, ал. 7 на Устройствения правилник също не е включен принципът на независимост и затова е необходимо да се добави.

По-горе, в становището „Има ли законово основание или задължение да има Инспекторат в КРС?“ съм посочил някои от разпоредбите в Директивата и в Акта за цифровите услуги, които изрично изискват законови гаранции в националното законодателство, които да гарантират независимостта на КРС и затова няма да ги цитирам и тук.

Ясно е, че за да се изпълнят горепосочените изисквания за независимост на КРС в Директивата и в Акта за цифровите услуги, са необходими допълнения в ЗЕС, които да гарантират изпълнението на тези европейски изисквания и да се гарантира независимостта на КРС.

Затова в процеса на изготвяне на ЗИД на ЗЕС в началото на 2024 г. аз поставих в КРС въпроса за такова допълнение в законопроекта като допълнителна ал. 7 на чл. 21.

Моето предложение не беше прието и ЗИД на ЗЕС беше публикуван за обществена консултация от МТС без такава разпоредба.

В рамките на обществената консултация тук:

https://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=8035

отново направих предложения (които може да видят на посочения сайт) за промени в проекта на ЗИД на ЗЕС, които да осигурят независимостта на КРС, включително и горепосочената допълнителна ал. 7 на чл. 21 от ЗЕС. От изготвената от МТС таблица – „Справка за постъпилите предложения при общественото обсъждане на проект на ЗИД на ЗЕС“ е видно, че МТС не приема това предложение със следните аргументи:

„По наше мнение действащия закон, както и Регламент (ЕС) 2022/2065 създават достатъчно гаранции за независимост на регулаторите. Допълнителни декларативни разпоредби няма да допринесат за повишаване на независимостта.“

Независима ли е КРС и има ли достатъчни законови гаранции за нейната независимост? – 3 част

Според мен, тези аргументи са несъстоятелни, защото предложените разпоредби не са декларативни, а имат императивен характер и освен това такива разпоредби вече са факт в устройствените закони за другите регулатори и следователно законодателят ясно съзнава изричната необходимост от тях. Тези действащи разпоредби в продължение на години са доказали своята приложимост и ефективност и чрез тях е осигурена необходимата самостоятелност и независимост на независимите регулаторни органи КЕВР, КЗК, СЕМ и КФН.

За да докажа несъстоятелността на аргумента на МТС, че „действащия закон, както и Регламент (ЕС) 2022/2065 създават достатъчно гаранции за независимост на регулаторите“, ще цитирам и разпоредбите на съображения 111, 112 и чл. 50 от Регламент (ЕС) 2022/2065 (Акт за цифровите услуги), които изискват независимост на компетентните органи, респективно на КРС.

Съображения 111 и 112 от Акта за цифровите услуги поставят акцент на обстоятелствата, че:

„111) Координаторът за цифровите услуги, както и другите компетентни органи, определени съгласно настоящия регламент, играят решаваща роля за гарантиране на ефективността на правата и задълженията, предвидени в настоящия регламент, и за постигането на неговите цели. Съответно е необходимо да се гарантира, че тези органи разполагат с необходимите средства, включително финансови и човешки ресурси, за да упражняват надзор върху всички доставчици на посреднически услуги, попадащи в обхвата на тяхната компетентност, в интерес на всички граждани на Съюза. Като се има предвид разнообразието от доставчици на посреднически услуги и използването от тяхна страна на модерни технологии при предоставянето на услугите им, от съществено значение е също така координаторът за цифровите услуги и съответните компетентни органи да разполагат с необходимия като брой персонал, експерти със специализирани умения и усъвършенствани технически средства, както и автономно да управляват финансови ресурси за изпълнение на задачите си. Освен това равнището на ресурсите следва да е съобразено с размера, сложността и вероятното обществено въздействие на доставчиците на посреднически услуги, попадащи в обхвата на тяхната компетентност, както и обхвата на техните услуги в целия Съюз.“

„112) Определените съгласно настоящия регламент компетентни органи следва също така да действат при пълна независимост от частни организации и публични органи, без задължението или възможността да искат или получават указания, включително от правителството, и без да се засягат конкретните задължения за сътрудничество с други компетентни органи, координаторите за цифровите услуги, Европейския съвет за цифровите услуги и Комисията.“

Чл. 50 от Акта за цифровите услуги регламентира, че:

„1. Държавите членки гарантират, че техните координатори за цифровите услуги изпълняват задачите си съгласно настоящия регламент по безпристрастен, прозрачен и навременен начин. Държавите членки гарантират, че техните координатори за цифровите услуги разполагат с всички необходими средства за изпълнение на своите задачи, включително с достатъчно технически, финансови и човешки ресурси, за да упражняват адекватен надзор върху всички доставчици на посреднически услуги, които попадат в обхвата на тяхната компетентност. Всяка държава членка гарантира, че нейният координатор за цифровите услуги разполага с достатъчно автономност при управлението на бюджета си в рамките на общите бюджетни ограничения, за да не се оказва неблагоприятно въздействие върху независимостта на координатора за цифровите услуги.

2. При изпълнението на своите задачи и упражняването на правомощията си в съответствие с настоящия регламент координаторите за цифровите услуги действат напълно независимо. Те не са подложени на външно влияние, независимо дали пряко или непряко, и не търсят, нито приемат указания от друг публичен орган или частноправен субект.“

Ясно е видно, че навсякъде, където има някакво изискване към компетентния орган (координатора за цифровите услуги), текстът в Регламента е „Държавите членки гарантират“, което означава, че самият регламент не осигурява независимостта на органа, а изисква от държавите да гарантират/осигурят необходимите условия за тази независимост. Единственият начин, по който всяка държава може да осигури това е само чрез законови гаранции в съответния устройствен закон.

Независима ли е КРС и има ли достатъчни законови гаранции за нейната независимост? – 4 част

Освен това, само малка част от правомощията на КРС ще произтичат от Регламента, а основната й дейност е на основание на Директива (EC) 2018/1972, а както посочих по-горе, в нея също има изрични разпоредби за осигуряване на независимост на КРС, които изобщо не са транспонирани в ЗЕС.

Следователно не подлежи на съмнение, че и Директивата и Актът за цифровите услуги изискват в ЗЕС да има разпоредби, гарантиращи независимостта на КРС. Такива разпоредби има в устройствените закони за другите регулатори, но за КРС няма. Видно е, че само разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от ЗЕС не може да осигури необходимата независимост на КРС. Но е ясно, че липсва и волята на КРС и МТС за добавянето на такива разпоредби в ЗЕС.

На заседание на 20.02.2024 г. КРС разгледа писмо от МТС, с което след приключилата обществена консултация се изпраща проекта на ЗИД на ЗЕС за становище от КРС, преди внасянето му в МС.

В проекторешението беше записано, че КРС съгласува проекта на ЗИД на ЗЕС без бележки и предложения. Аз изготвих особено мнение за несъгласие с това проекторешение, което е публикувано с протокола от заседанието тук:

https://crc.bg/bg/statii/2548/fevruari-2024-g

На самото заседание на КРС отново предложих на обсъждане и гласуване моето конкретно предложение:

„В чл. 21 от ЗЕС да се създаде нова ал. 7:

„(7) При осъществяване на своите правомощия комисията е независима от изпълнителната власт и не може да иска или да приема указания от друг орган във връзка с упражняването на правомощията, които са й възложени със закон.““

Това предложение не беше прието от останалите присъстващи членове на КРС, като изказалият се член на КРС изложи своето становище, че в ЗЕС, както и в Регламент (ЕС) 2022/2065, който е с пряко действие, има достатъчно гаранции за независимостта на КРС и следователно няма необходимост от допълнителни разпоредби.

Експертите от КРС представиха своето становище, че:

„Съгласно чл. 21, ал. 2 от Закона за електронните съобщения, КРС е специализиран независим държавен орган. Цитираната разпоредба в закона отговаря на изискванията за независимост, въведени в Директивата и Акта за цифрови услуги. Направеното предложение не е свързано с въвеждане на Акта за цифрови услуги, поради което не е част проекта на ЗИД на ЗЕС.“

Независима ли е КРС и има ли достатъчни законови гаранции за нейната независимост? – 5 част

При проведеното гласуване само аз гласувах „За“ моето предложение, а всички останали присъстващи членове на КРС гласуваха „Против“. По този начин мнозинството от членовете на комисията на практика абдикира от задължението на КРС за независима дейност и от неотложната необходимост от законови гаранции за независимостта на комисията, каквито са изискванията на европейските документи. Видно е, че аргументите, които изложиха членовете и експертите на КРС са близки с аргументите на МТС.

Тези аргументи не са правилни, защото въпреки, че Регламент (ЕС) 2022/2065 (Акта за цифровите услуги) има пряка приложимост и се прилага директно, самият регламент не осигурява сам по себе си независимостта на КРС (както обосновах по-горе), а изисква от държавите да гарантират/осигурят необходимите условия за тази независимост и единственият начин, по който всяка държава може да направи това, е само чрез законови разпоредби в съответния устройствен закон.

По отношение на несъстоятелността на аргументите на експертите от КРС, че „Цитираната разпоредба в закона отговаря на изискванията за независимост, въведени в Директивата и Акта за цифрови услуги. Направеното предложение не е свързано с въвеждане на Акта за цифрови услуги, поради което не е част проекта на ЗИД на ЗЕС“ ще посоча, че от горецитираните по-горе съображения 111, 112 и чл. 50 от Акта за цифровите услуги ясно е видно, този регламент изрично изисква от държавите членки да „гарантират, че техните координатори за цифровите услуги изпълняват задачите си съгласно настоящия регламент по безпристрастен, прозрачен и навременен начин“, което може да стане само чрез допълнителни законови гаранции в устройствения закон, какъвто е ЗЕС.

Сега, от представения проект на Устройствен правилник е видно, че експертите и членовете на КРС са осъзнали своята грешка и в чл. 4 на проекта е добавена новата алинея 8, която буквално повтаря цитираното по-горе мое предложение за чл. 21, ал. 7 от ЗЕС.

Тази промяна на мнението на експертите и членовете в КРС е стъпка в правилната посока, но е необходимо тази разпоредба да се добави и към ЗЕС със следващия ЗИД на ЗЕС, като освен допълнението към чл. 21, ал. 7 е необходимо да се добави и думата „независимост“ в съответните приложими разпоредби от ЗЕС, в които са посочени принципите, които трябва да спазва КРС в своята дейност. Но докато се допълни ЗЕС с този принцип, няма пречки, а и е необходимо, да се сложи този принцип в Устройствения правилник на КРС.

Във връзка с гореизложеното, предлагам в чл. 4, ал. 7 от проекта пред думата „безпристрастност“ да се добави думата „независимост“ и да се сложи запетая.