Становище по публикувания за обществени консултации проект за изменение и допълнение на Наредба № Н

Наредба № Н-3 от 31 юли 2020 г. за воденето, съхраняването и достъпа до централния регистър на особените залози е издадена на основание чл. 23 от Закона за особените залози (ЗОЗ), който определя компетентността и обхвата на правомощието за издаването й. В този смисъл, тя е акт по прилагането на ЗОЗ по смисъла на Закона за нормативните актове (ЗНА). Чл. 7, ал. 2 от същия закон определя наредбата като е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. В този контекст материалният обхват на законовата делегация за издаване на такава наредба е точно и изчерпателно определен в  чл. 23, ал. 2 ЗОС. Предвидено е с наредбата да бъдат уредени следните конкретни материи:

• съдържанието на заявленията;
• изчерпателен списък на приложенията към заявленията за всеки вид вписване и заличаване съгласно изискванията на закона;
• техническите изисквания към електронните документи;
• „други промени във вписани обстоятелства“ по чл. 26, ал. 3 ЗОЗ.

Императивната разпоредба на чл. 12 ЗНА предвижда, че „актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден“. Ето защо, при тълкуване на чл. 23, ал. 2 ЗОЗ във връзка с чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА може да бъде направен единственият извод, че трите посочени по-горе материи изчерпват напълно възможното съдържание на наредбата, както и на всяко последващо нейно изменение и допълнение. Ако законодателят е имал друго намерение, той би предвидил издаването на правилник за прилагането на Закона за особените залози. По тази причина, повечето от предлаганите промени излизат извън обхвата на законовата делегация, което експонира наредбата на сериозен риск от оспорване на това основание (липса на материална компетентност на издаващия орган).

Всички останали въпроси, чието уреждане се предлага, могат да бъдат уредени единствено с изменение и допълнение на самия Закон за особените залози. Предмет на предлаганите норми са различни аспекти на регистърните производства, водени от длъжностните лица по вписванията по този закон. Като норми с процесуален характер, те засягат или биха могли да засегнат редица основни конституционни права и свободи на гражданите. По тази причина, намерението на законодателя очевидно е било да уреди тези обществени отношения със самия закон, а само някои технически въпроси да бъдат регулирани с подзаконов нормативен акт. В този смисъл ЗОЗ има значение, равностойно на Административнопроцесуалния кодекс, Гражданския-процесуален кодекс и други процесуални закони, чиито норми са изчерпателни и нито налагат, нито допускат издаването на правилници или наредби във връзка с прилагането им.

Продължение на становището

Някои от по-уязвимите разпоредби са следните:

1. ЗОЗ не предвижда издаването на указания от длъжностните лица по вписванията (ДЛВ), в случай че установят нередовности на внесеното заявление и приложенията към него. Това е предвидено в предлагания нов чл. 52а от наредбата, който урежда множество предпоставки и последици и води след себе си процес по отстраняване на допуснатите недостатъци. Указанията за отстраняване на нередовности по принцип се свързват с процесуалното действие „оставяне без движение“ на производството, което е много съществен правен феномен, пряко засягащ права на участващите в процеса. По тази причина оставянето без движение и указанията за отстраняване винаги се уреждат със съответния процесуален закон, а не с подзаконов акт. В случая това е специалния ЗОЗ, а не АПК или ГПК. Това автоматично поставя под съмнение и текста на новия чл. 52б.
2. ЗОЗ не допуска отстраняването на грешки и непълноти по друг ред, освен чрез ново вписване или обявяване. Съгласно чл. 29а ЗОЗ грешки и непълноти, допуснати при вписване или заличаване на обстоятелства, или при обявяване на актове, включително при несъответствие между данните, отразени в заявлението, и данните в приложенията към него, се отстраняват служебно или по искане на заинтересовано лице чрез ново вписване, съответно обявяване. Очевидно законът не е имал предвид грешки при въвеждането и отразяването на данните от ДЛВ, или грешки от друг характер, напр. от технологичен характер. Това поставя под съмнение законосъобразността на предлаганите изменения и нови текстове на чл. 55 и на § 2, ал. 4 и 7 от Преходните и заключителни разпоредби на наредбата. Освен това се създава риск от промени на реалните данни в процесите на преноса им от информационната система „РОЗА“ в новата система на ЦРОЗ. В добавка, целият Раздел IV на наредбата („Изправяне на грешки и непълноти“) следва да бъде внимателно преразгледан, като основните му текстове следва да бъдат въведени като норми на самия Закон за особените залози.
3. Предлаганият нов чл. 73а от наредбата, засягащ достъпа до делото на залогодателя въз основа на регистрация и издадени сертификати, също буди съмнения. В момента ЗОЗ не предвижда система за издаване на сертификати за достъп. Разпоредбата на чл. 24, ал. 2 от закона е ясна: всеки има право на свободен и безплатен достъп до базата данни, съставляваща регистъра, и до електронния образ на документите, въз основа на които са извършени вписванията и заличаванията. Ако законодателят е имал намерение да ограничава достъпа, той би предвидил една такава разпоредба в закона, тъй като тя засяга фундаментални права в процеса и поставя под съмнение публичността на ЦРОЗ. Тъй като регистърът е електронен, с предлаганите нови разпоредби на чл. 73а, ал. 2-4 се създава впечатление че се налага лично явяване на гише в офисите на Агенцията по вписванията, за да бъде получен достъп. Разпоредбите са неясни. Ако достъпът се предоставя присъствено, то тогава следва да бъдат предвидени и средства за правна защита при отказ, което вече е материя, която трябва да бъде уредена със законова разпоредба, а не с наредбата.